●當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模,，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實(shí)行“費(fèi)改稅”之前的水平,，雖有所改善,，但并未根本解決問題。距離政府收支行為及其機(jī)制規(guī)范化的目標(biāo),，還很遙遠(yuǎn),。
●被冠之為政府收費(fèi)的大量項(xiàng)目之所以會(huì)“亂”,，其根源在于,，它們作為自立規(guī)章且自收自支的財(cái)源，同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起,。若不能從根本上斬?cái)噙@種利益上的瓜葛,，政府收費(fèi)便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)器，從而使“費(fèi)改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后,，還會(huì)不斷長出新的一茬）的尷尬循環(huán),。
●隨著“取自家之財(cái)，辦自家之事”向“取眾人之財(cái),，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)變,，政府部門的收支運(yùn)作，自然不能局限于自家的小圈子,，而要進(jìn)入公共視野,，遵守“公共之規(guī)”——在公共財(cái)政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會(huì)成員在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的規(guī)范。到了這個(gè)時(shí)候,、在這樣一種條件下,，通過編制覆蓋全部政府收支的預(yù)算，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會(huì)成員的監(jiān)督視野之下,，便是一件至關(guān)重要的事情了,。
●規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統(tǒng)一體,。離開了規(guī)范的前提,，固然透明難以實(shí)現(xiàn)。但脫離了透明的壓力,，規(guī)范亦難有足夠的動(dòng)力,。所以，在實(shí)際操作中,，又可以透明倒逼規(guī)范,，在兩者的聯(lián)動(dòng)中，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),。
中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員高培勇日前接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)表示,，無論財(cái)政收入還是財(cái)政支出，都要納入以預(yù)算為主體的制度體系加以管理,。對(duì)于預(yù)算管理改革,，人們往往以“公開透明”作為追求的目標(biāo)。這無疑是正確的選擇,。因?yàn)�,，政府預(yù)算的公開與透明，既是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征,，也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義,。但是，將公開透明置于現(xiàn)實(shí)的國情背景下，又可以看到,，圍繞它的實(shí)際操作,，遠(yuǎn)比設(shè)定目標(biāo)復(fù)雜得多。一個(gè)非常重要的考量就在于,，在現(xiàn)實(shí)的政府收支格局頗不規(guī)范,，甚至“亂象”叢生的條件下，預(yù)算究竟能夠“公開透明”到何種程度,？在中國實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理絕非輕松之事,，它注定要經(jīng)歷一個(gè)曲折而艱難的過程。只有下大決心,、花大氣力,，才有可能逐步逼近并最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。
“全口徑”目標(biāo)還很遙遠(yuǎn)
高培勇表示,，當(dāng)討論財(cái)政支出改革的時(shí)候,，我們總是要小心地區(qū)分財(cái)政支出和政府支出兩個(gè)概念。當(dāng)說到宏觀稅負(fù)水平判斷問題的時(shí)候,，我們也總是要特別小心地用一般公共預(yù)算口徑下的稅收負(fù)擔(dān)和全部政府支出口徑下的稅收負(fù)擔(dān)而試圖分別加以論證,。本來一件再尋常不過的事情之所以搞得如此復(fù)雜，與我國當(dāng)前的特殊國情,，也就是“財(cái)政收支”或稱“預(yù)算收支”不等于“政府收支”有關(guān),。之所以將其歸為“老大難”問題，是因?yàn)闀r(shí)至今日,，中國的財(cái)政收支仍舊不等于政府收支,。在有關(guān)財(cái)政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類問題的分析中，仍舊不得不小心地區(qū)分財(cái)政收支和政府收支兩個(gè)概念,。
“看起來,，很有必要花些工夫?qū)τ伤念愵A(yù)算組成的現(xiàn)實(shí)政府預(yù)算管理格局做更細(xì)致一點(diǎn)的評(píng)估。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)來自現(xiàn)代財(cái)政制度的一般規(guī)范：可否審批,？能否統(tǒng)籌,？”高培勇說，一般公共預(yù)算,，亦稱一般收支預(yù)算,，系中國政府最基本的預(yù)算。我們所說的財(cái)政收支,，指的就是這類收支,。這類收支運(yùn)作，有統(tǒng)一的制度規(guī)范,，須接受并通過各級(jí)人民代表大會(huì)的審議,、批準(zhǔn),，而且，可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌使用,。故而，可歸為規(guī)范性程度最高的政府預(yù)算,�,；鹗罩ьA(yù)算，雖在名義上納入了各級(jí)人民代表大會(huì)的視野,，但在現(xiàn)實(shí)中,，其收支的運(yùn)作，既不需通過各級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)程序,，也不可能在各級(jí)政府層面做統(tǒng)籌安排,。而是被視作各相關(guān)部門專屬的。故而,，它在現(xiàn)實(shí)中基本流于形式,，充其量只能算作“備案”性的審議，在規(guī)范性程度上可排在第二位,。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,，雖有相對(duì)規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍,，并實(shí)行�,？顚Ｓ茫渚幹坪蛨�(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財(cái)政部門,，又僅限于向各級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告而無須經(jīng)過批準(zhǔn)程序,。故而，它亦屬于“備案”性的審議范疇,，在規(guī)范性程度上可排在第三位,。國有資本經(jīng)營預(yù)算，一方面,，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè),，而且上交預(yù)算的國有企業(yè)利潤比例遠(yuǎn)低于國際通行水平。另一方面,，即便上交的部分,，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而,，它至多算作打了較大折扣的“備案”性審議,，其規(guī)范性程度最低。
由此可見,，一旦以可否審批,、能否統(tǒng)籌作為試金石,，潛藏在現(xiàn)實(shí)預(yù)算格局背后的種種久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”便會(huì)一一浮出水面。所謂全部政府收入納入預(yù)算管理,、基本取消預(yù)算外資金,，至多限于形式�,；蛘哒f,，在很大程度上，不過是形式上的光鮮,。舉例來說,，2013年，以收入而論,，在包括上述所有四類預(yù)算收入的盤子中,，一般公共預(yù)算收入所占的比重，為61.8%,。其余三類預(yù)算收入所占比重?cái)?shù)字加總,，高居38.2%左右。一般公共預(yù)算收入和其他預(yù)算收入之比,，大致為62∶38,。以支出論，在包括上述所有四類預(yù)算支出的盤子中,，一般公共預(yù)算支出所占的比重,，為63.52%。其余三類預(yù)算支出所占比重加總,，亦高居36.48%,。一般公共預(yù)算支出和其他預(yù)算支出之比，大致為64∶36,。人民代表大會(huì)對(duì)于政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌效力能夠達(dá)到什么樣子,，可想而知。這意味著,，當(dāng)前中國的政府收支規(guī)模,，真正納入“全口徑”預(yù)算管理視野或完全處于“全口徑”控制之下的比重，較之20世紀(jì)末實(shí)行“費(fèi)改稅”之前的水平,，雖有所改善,，但并未根本解決問題。距離政府收支行為及其機(jī)制規(guī)范化的目標(biāo),，還很遙遠(yuǎn),。
不規(guī)范的預(yù)算管理帶來難題
高培勇表示，這種不規(guī)范的“非全口徑”政府預(yù)算管理格局,，使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題,。第一,，時(shí)至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計(jì)指標(biāo),。在所謂財(cái)政收支的名義下,，每年的政府預(yù)算所能揭示的，僅僅是一般公共預(yù)算收支規(guī)模及其占GDP的比重,。也正是出于上述的原因,，對(duì)于我國宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無一個(gè)相對(duì)清晰且廣為人們接受的標(biāo)準(zhǔn),。
第二,，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計(jì)算,，2013年,，政府收入占GDP的比重仍舊高居30%上下。盡管政府財(cái)力總額不能算少,，盡管財(cái)力的性質(zhì)完全相同,，但由于分屬于規(guī)范性程度不同的預(yù)算，由此既造成了政府財(cái)力使用上的分散和浪費(fèi),，也在財(cái)力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容,，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹提供了“口實(shí)”。
第三,，盡管四類預(yù)算收支都系公共性質(zhì)的收支,，都是從企業(yè)和居民那里獲得，都應(yīng)用之于企業(yè)和居民身上,，但是,，無論在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，還是在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié),，除了一般公共預(yù)算收支可在各級(jí)政府層面統(tǒng)籌安排之外,，其余的三類預(yù)算收支均由不同的政府職能部門所分別掌控。即便將具有�,？顚Ｓ锰攸c(diǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入排除在外,，不可統(tǒng)籌安排的政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25%和0.79%,，兩者合計(jì)25.79%,。如此比例的政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門掌控的“私房錢”，在其運(yùn)行過程中,，名義上姓“公”的政府收支被改姓“私”,，甚至用于牟取相關(guān)政府部門既得利益項(xiàng)目的情形，也并不鮮見,。
第四,，雖然形式上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算對(duì)全部政府收支的覆蓋,，但實(shí)質(zhì)上對(duì)于不同預(yù)算的政府收支用的是不同的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。既不能將所有的政府收支納入統(tǒng)一的制度框架,，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行的審批只能是“區(qū)別對(duì)待”式的,。既不能將全部的政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬于同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會(huì)“政出多門”,。毋庸贅言,，建立在如此基礎(chǔ)之上的政府預(yù)算，當(dāng)然談不到是全口徑管理了,。
“若從1998年算起,，在我國，旨在規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制的行動(dòng)已經(jīng)持續(xù)了十幾年之久,。然而,，在經(jīng)歷了長達(dá)十幾年的規(guī)范、清理之后,，政府預(yù)算管理格局的非規(guī)范程度仍處于如此的狀態(tài),，不能不令我們陷入更深層次的思考：其根本的原因究竟是什么？”高培勇說,，在我國,，對(duì)于政府預(yù)算管理非規(guī)范性問題的關(guān)注，始于20世紀(jì)90年代后期治理政府部門亂收費(fèi)的嘗試,。為此而啟動(dòng)的“費(fèi)改稅”改革,，最初的著眼點(diǎn)，是通過將五花八門的各種收費(fèi)改為統(tǒng)一征稅來減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān),。然而,，費(fèi)與稅之間的所謂“對(duì)應(yīng)調(diào)整”進(jìn)程很快就讓人們意識(shí)到，表現(xiàn)在政府收費(fèi)上的種種弊端,，并非出在政府收費(fèi)本身,。無論在改革之前的中國，還是在當(dāng)今的世界,，收費(fèi)都是政府取得公共收入的形式之一,。將收費(fèi)改為征稅固然可收暫時(shí)的“治亂”之效，但并不能根除“亂”的病因,。被冠之為政府收費(fèi)的大量項(xiàng)目之所以會(huì)“亂”,，其根源在于，它們作為自立規(guī)章且自收自支的財(cái)源,，同各部門,、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬?cái)噙@種利益上的瓜葛,，政府收費(fèi)便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)器,，從而使“費(fèi)改稅”陷入“割韭菜”般（割下一茬之后,，還會(huì)不斷長出新的一茬）的尷尬循環(huán)。
把政府收支納入公共軌道
再深究一步,，高培勇說,，各種政府收費(fèi)之所以能夠自立規(guī)章，之所以能夠自收自支,，之所以能夠同各部門,、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起，又在于,，它們能夠脫離各級(jí)人民代表大會(huì)的審查視野,，或作為預(yù)算外收入，或歸入制度外收入,，直接裝入各部門,、各地區(qū)的“小金庫”并用于同其自身利益相關(guān)的支出項(xiàng)目。事情表現(xiàn)在“亂收費(fèi)”上,，問題的根源則存在于政府收支行為及其機(jī)制的非規(guī)范之中,。因而,，若能在對(duì)各種政府收費(fèi)加以清理的基礎(chǔ)上,，將其有關(guān)的收支項(xiàng)目納入政府預(yù)算之內(nèi)，并同其他的政府收支一道進(jìn)入各級(jí)人民代表大會(huì)的審批視野,，則不失為一種“治本”之策,。
正是基于“財(cái)政收支≠政府收支”這一基本事實(shí)的揭示和認(rèn)定，“費(fèi)改稅”的著眼點(diǎn)由單純的“治亂”轉(zhuǎn)到了“規(guī)范”政府收支行為及其機(jī)制的軌道上,。于是,，把所有政府收支納入預(yù)算管理，讓“財(cái)政收支＝政府收支”,，便成為破解同“亂收費(fèi)”綁在一起的既得利益格局難題并實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”改革目標(biāo)的基本路徑,。也正是在改革視野得以拓展的背景之下，“費(fèi)改稅”一詞逐步為“稅費(fèi)改革”所代替,，進(jìn)而演變?yōu)橹荚谝?guī)范政府收支行為及其機(jī)制,、重構(gòu)政府收支體系的預(yù)算管理改革的標(biāo)識(shí)性概念。
然而,，說來容易做到難,。在當(dāng)時(shí)，至少在不少政府部門內(nèi)部,，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出,，當(dāng)然要遵守統(tǒng)一的制度規(guī)范，由財(cái)稅部門統(tǒng)一管理并納入預(yù)算,。收費(fèi),，特別是由各個(gè)政府部門自立規(guī)章而分別征集的收費(fèi)收入以及由此形成的支出,，則屬其自身“創(chuàng)收”領(lǐng)域內(nèi)的收支項(xiàng)目，既不應(yīng)交由財(cái)稅部門統(tǒng)一管理,，也不必納入統(tǒng)一的政府預(yù)算,。
高培勇表示，市場(chǎng)化的改革進(jìn)程,，在逐步打破了原有財(cái)政運(yùn)行格局的同時(shí),，也一再地把建立政府收支運(yùn)作的新規(guī)范問題提至我們面前。財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)由“單一”趨向“多元”——多種所有制共同貢獻(xiàn)財(cái)政收入,；財(cái)政支出的投向結(jié)構(gòu)也由“單一”趨向“多元”——覆蓋多種所有制并逐步覆蓋農(nóng)村地帶,。隨著“取自家之財(cái)，辦自家之事”向“取眾人之財(cái),，辦眾人之事”格局的轉(zhuǎn)變,，政府部門的收支運(yùn)作，自然不能局限于自家的小圈子,，而要進(jìn)入公共視野,，遵守“公共之規(guī)”——在公共財(cái)政的環(huán)境下生成并適用于涵蓋各種所有制成分和所有社會(huì)成員在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的規(guī)范。到了這個(gè)時(shí)候,、在這樣一種條件下,，通過編制覆蓋全部政府收支的預(yù)算，讓所有的政府收支從頭到腳處于全體社會(huì)成員的監(jiān)督視野之下,，便是一件至關(guān)重要的事情了,。
這就是說，財(cái)政收支跳出國有部門的自家院落而演變成整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)的收支,，是所有政府收支納入預(yù)算管理的重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景,。與之相伴隨，作為一個(gè)富有成果意義的重要進(jìn)展,，在我國,，以1998年舉行的全國財(cái)政工作會(huì)議為契機(jī)，構(gòu)建公共財(cái)政體制框架被納入政府的工作議程,。有別于以往的國有制財(cái)政,，以滿足整個(gè)社會(huì)的公共需要為職能定位、在全社會(huì)范圍內(nèi)加以運(yùn)作的公共財(cái)政體制框架,，其基本的要求,，就是把政府的收支納入公共軌道，適用立足于整個(gè)社會(huì)的公共規(guī)則和公共理念,。正是在構(gòu)建公共財(cái)政體制框架并致力于將所有政府收支納入預(yù)算管理的改革進(jìn)程中,，逐步形成了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的表述。
引申一步說，走出目前的非規(guī)范性政府預(yù)算管理狀態(tài),、將所有政府收支納入公共軌道的根本路徑,，還在于以現(xiàn)代財(cái)政制度的一般形態(tài)規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制——“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”。
透明與規(guī)范聯(lián)動(dòng)推進(jìn)“全口徑”
高培勇表示,，認(rèn)識(shí)到突破主要來自政府內(nèi)部的既得利益格局的阻礙是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵,，注意到實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理是規(guī)范政府收支及其機(jī)制的必由之路，中共十八屆三中全會(huì)《決定》在建立“透明預(yù)算”的基本目標(biāo)下,，部署了“改進(jìn)預(yù)算管理制度,。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的預(yù)算管理體制改革行動(dòng)路線,。
這一部署很有啟示意義,，值得我們仔細(xì)品味，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上,，扎實(shí)推進(jìn),。“透明預(yù)算”,，無疑是現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要特征,，當(dāng)然也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。但問題在于,，預(yù)算的“公開透明”是以預(yù)算的“全面規(guī)范”為條件的,。這就如同“丑媳婦見公婆”的道理，即便終歸要見,，但經(jīng)過一番梳洗打扮之后去見總比急匆匆不加任何準(zhǔn)備地去見效果要好,。在政府預(yù)算管理格局頗不規(guī)范的情況下,，一味地強(qiáng)調(diào)透明甚至勉強(qiáng)的實(shí)行透明,，將各種非規(guī)范性政府收支的“亂象”一下子暴露在大眾視野之下，其負(fù)面影響可想而知,。
因而,，政府預(yù)算的公開透明不可一蹴而就，也不能急于求成,，只能在打好了全面規(guī)范的基礎(chǔ)上方可實(shí)施,。作為新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預(yù)算管理為基本目標(biāo),，以將所有政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子為重心,，全面規(guī)范政府的收支行為及其機(jī)制。即在改革戰(zhàn)略上,，先規(guī)范,、后透明，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)基本行動(dòng)路線選擇。
不過,，先規(guī)范,、后透明也不是絕對(duì)的，并不意味著眼下可以將“透明預(yù)算”的目標(biāo)擱置起來,，只盯著全口徑預(yù)算管理,，一切等政府收支行為及其機(jī)制規(guī)范好了再說。實(shí)際上,，規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系,、彼此作用的統(tǒng)一體。離開了規(guī)范的前提,，固然透明難以實(shí)現(xiàn),。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難有足夠的動(dòng)力,。所以,，在實(shí)際操作中，又可以透明倒逼規(guī)范,，在兩者的聯(lián)動(dòng)中,，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
進(jìn)一步的問題在于,，真正意義上的全口徑預(yù)算管理顯然不是目前停留于形式上的全口徑預(yù)算管理,。那么，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預(yù)算管理,？這其中有無什么標(biāo)準(zhǔn)可以依循,？參照當(dāng)今世界典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的一般做法，要使全口徑預(yù)算管理落到實(shí)處,，可以同時(shí)確立兩個(gè)互為關(guān)聯(lián)的“驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”,。
其一，各級(jí)人民代表大會(huì)在立法層面對(duì)同級(jí)政府所有收支的“全口徑”控制,。即所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán),，只有取得授權(quán)，政府的活動(dòng)及其相應(yīng)的收支才具備合法性,。所有政府收支都必須納入“公共”軌道,，由立法機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的制度規(guī)范審查和批準(zhǔn)。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義,。
其二,，財(cái)稅部門在行政層面對(duì)所有政府收支的“全口徑”管理。即所有政府收支都應(yīng)當(dāng)由專司政府收支管理職能的財(cái)稅部門統(tǒng)一管起來,，不存在游離于財(cái)稅部門管理之外的政府收支,。所有政府收支都必須納入“公共”軌道,，由財(cái)稅部門按照統(tǒng)一的制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是實(shí)現(xiàn)立法層面“全口徑預(yù)算管理”的重要基礎(chǔ),。
