■依法治國(guó)專家談
黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,。
現(xiàn)代國(guó)家治理有五個(gè)方面的特征：治理主體的多元化,、治理客體的立體化、治理目標(biāo)的人本化,、治理方式的規(guī)范化,、治理手段的文明化,。
從20世紀(jì)80年代開始，國(guó)家治理主體多元化趨勢(shì)在傳統(tǒng)的國(guó)家管理轉(zhuǎn)型中均表現(xiàn)出來,；現(xiàn)代國(guó)家治理客體已經(jīng)完全立體化,，“民”不再是純粹的、被動(dòng)的治理客體,，也是治理主體,；現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)應(yīng)該是以人為本，追求人的可持續(xù)發(fā)展,、自由,、幸福；現(xiàn)代國(guó)家治理的方式則要求程序化,、規(guī)范化,，要求公開、透明,、公正參與,、協(xié)商、誠(chéng)信,；現(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性,，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性，基本手段是民主,、法治,、科學(xué)和文化。
黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。那么什么是國(guó)家治理現(xiàn)代化呢,，或者說,，現(xiàn)代國(guó)家治理有什么標(biāo)準(zhǔn)、什么特征,？相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)家治理,，無論是古代的、近代的,，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的,，甚或當(dāng)下治理模式尚未轉(zhuǎn)型的國(guó)度和地區(qū)的國(guó)家治理，現(xiàn)代國(guó)家治理呈現(xiàn)出五個(gè)方面的特征：
國(guó)家治理主體多元化
在英語(yǔ)中,，現(xiàn)代國(guó)家治理一般使用Governance或Public Governance（通常譯為“公共治理”）或Good Governance（通常譯為“善治”）表述,，而傳統(tǒng)的國(guó)家治理則使用Government（通常譯為“統(tǒng)治”或“國(guó)家管理”）或Administration（通常譯為“行政”或“行政管理”）或Regulation（通常譯為“管制”或“規(guī)制”）表述。
Governance相對(duì)于Government,，其最大的區(qū)別就是主體不同,，前者的主體是多元的，后者的主體是單一的,。
從20世紀(jì)80年代開始,，世界上許多國(guó)家和地區(qū)開始嘗試重新配置公共權(quán)力，試圖通過向社會(huì)組織,、私營(yíng)部門等開放權(quán)力的方式來提高國(guó)家管理的彈性與韌性,。這股潮流被學(xué)術(shù)界總結(jié)為由“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變。所謂“統(tǒng)治”,，即傳統(tǒng)的國(guó)家治理,，治理的主體只能是統(tǒng)治者，統(tǒng)治者不可能與被統(tǒng)治者分享統(tǒng)治權(quán),。
在封建專制社會(huì),，國(guó)家治理權(quán)只能為國(guó)王、皇帝和從屬于他們的國(guó)家官僚機(jī)器所壟斷,，不可能吸收其臣民參與國(guó)家管理,；在傳統(tǒng)的資本主義社會(huì)，國(guó)家治理權(quán)只能為總統(tǒng),、內(nèi)閣,、國(guó)會(huì)和司法系統(tǒng)所組成的政府（廣義的政府）所壟斷；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)主義社會(huì),，國(guó)家治理的主體主要是黨和政府,，由于法律上缺少人民直接參與國(guó)家管理的途徑和形式，人民通常不可能成為國(guó)家治理的直接主體,。
而在現(xiàn)代社會(huì)的條件下,，由于政治文明的進(jìn)步,，代議制民主的缺陷日益為人們所認(rèn)識(shí),，再加上科學(xué)技術(shù),，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,，人民直接參與國(guó)家治理不僅顯示出越來越明顯的必要性,，而且展示出越來越廣泛的可能性,。各種社會(huì)組織、團(tuán)體一方面通過自治參與社會(huì)治理（國(guó)家治理的組成部分）,，另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國(guó)家治理，或者通過國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分公權(quán)力而獲得國(guó)家治理權(quán)進(jìn)而成為公共治理主體（既具有狹義國(guó)家治理的性質(zhì),，又具有社會(huì)治理的性質(zhì)）,。
國(guó)家治理主體的這種多元化趨勢(shì)在傳統(tǒng)的各種形式和領(lǐng)域的國(guó)家管理轉(zhuǎn)型中均表現(xiàn)出來,。無論是宏觀的整體的政府管理（Government），還是僅限于行政領(lǐng)域的行政管理（Administration）,，或者是僅限于對(duì)外部行政相對(duì)人的規(guī)制管理（Regulation）,，其日益顯示出主體多元化的趨勢(shì),。展現(xiàn)這種趨勢(shì)的形式和途徑是多種多樣的，如聽證會(huì),、論證會(huì),、網(wǎng)上討論,、辯論,、政府職能外包,、政府購(gòu)買服務(wù),、志愿者服務(wù)、公私合作（PPP）,，等等,。我國(guó)目前作為國(guó)家治理主體的組織和個(gè)人,，包括國(guó)家機(jī)關(guān),、政黨（其中執(zhí)政黨具有特別重要的地位）,、社會(huì)團(tuán)體（如工青婦等）、行業(yè)協(xié)會(huì)（如律協(xié),、醫(yī)協(xié),、注協(xié)等）,、非政府非營(yíng)利性的社會(huì)公益組織（NGO、NPO）,、基層自治組織（如村民委員會(huì),、居民委員會(huì)等），以及公民,、法人和其他組織,。
國(guó)家治理客體立體化
傳統(tǒng)國(guó)家治理以“民”為治理客體，無論是中國(guó)古代的法家,、儒家，還是近代西方國(guó)家的自然法學(xué)家或法哲學(xué)家,，都認(rèn)為治國(guó)就是治民,，或者以治民為治國(guó)之本、治國(guó)之要,。孟子說,，“勞心者治人，勞力者治于人”,�,；舨妓拐f，在國(guó)家按約建立時(shí),，每一個(gè)人相互約定放棄自己的一部分自然權(quán)利,，并將這些權(quán)利轉(zhuǎn)讓于作為主權(quán)者的一個(gè)人（君主）或由一群人組成的議會(huì)。
傳統(tǒng)國(guó)家治理以“民”為治理客體主要受舊時(shí)代統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治觀念的影響,，同時(shí)也與舊時(shí)代社會(huì),、經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單有關(guān),。封建專制時(shí)代沒有政黨，沒有市民社會(huì),、沒有完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),。在早期資本主義社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義時(shí)代，國(guó)家治理的客體雖然比古代和中世紀(jì)復(fù)雜,，但也完全無法與當(dāng)今的時(shí)代相比,。
現(xiàn)代國(guó)家治理客體已經(jīng)完全立體化,，治理不僅指治國(guó)（國(guó)家機(jī)關(guān)）,，而且指治黨（特別是執(zhí)政黨）,，治社會(huì)（社會(huì)團(tuán)體,、行業(yè)協(xié)會(huì),、社會(huì)自治組織等）,，還指治市場(chǎng)（商品、貿(mào)易,、投資,、金融等各種市場(chǎng)）；不僅指治社會(huì)（廣義的社會(huì),，包括國(guó)家,、政黨,、公民和市場(chǎng)），而且指治生態(tài)環(huán)境（陸地,、海洋,、天空等）；不僅指治現(xiàn)實(shí)世界,，還指治虛擬世界（互聯(lián)網(wǎng)）等,。
現(xiàn)代國(guó)家治理客體相對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家治理客體的變化不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì),、政治和科學(xué)技術(shù)發(fā)展進(jìn)步的必然,，同時(shí)也是人們觀念,、理念發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果,�,！懊瘛辈辉偈羌兇獾�,、被動(dòng)的治理客體，也是治理主體,�,！懊瘛彪m然在一定的時(shí)空中也是國(guó)家機(jī)關(guān)治理的對(duì)象，但在更多的時(shí)空中,，國(guó)家機(jī)關(guān)是“民”治理的客體,。
國(guó)家治理目標(biāo)人本化
傳統(tǒng)國(guó)家治理主要追求統(tǒng)治秩序。例如,，孔子為古代中國(guó)設(shè)計(jì)的國(guó)家治理目標(biāo)是“仁”和“禮”，追求的是確立一種“君君,、臣臣,、父父,、子子”的社會(huì)秩序,。亞里士多德為古希臘城邦設(shè)計(jì)的國(guó)家治理目標(biāo)是“中庸”,，追求的是建立一種中產(chǎn)階級(jí)掌權(quán)的政體,。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家治理堅(jiān)持“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”,，主要追求的是對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)專政的政治秩序,。改革開放以后的一段時(shí)期內(nèi)，我們?cè)趪?guó)家治理方面堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,，但一些地方和部門將之推向極端,，轉(zhuǎn)換為“以GDP為中心”,、“以GDP為綱”,，為追求GDP不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，不惜犧牲國(guó)民的健康,、自由和權(quán)利,。
現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)應(yīng)該是以人為本,，追求人的可持續(xù)發(fā)展,、自由,、幸福。無論是經(jīng)濟(jì),、政治,、社會(huì),、文化還是生態(tài)環(huán)境的治理，最終目標(biāo)均應(yīng)是國(guó)民的福祉,。無論是統(tǒng)治秩序,，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、改革開放,，最后都應(yīng)是為了人,。離開了人的可持續(xù)發(fā)展、自由,、幸福,，發(fā)展和秩序都必然異化，就像我們當(dāng)年以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱,、以糧為綱,、以鋼為綱、趕英超美一樣，不僅沒有真正促成經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定,，而且給人民的利益帶來了深重的災(zāi)難,。
當(dāng)然，現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)以人為本,，不是我們的治理應(yīng)該只考慮人的利益,，而可以不顧及其他生命體的生存和發(fā)展。為其他生命體的生存和發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境和條件,，既是我們?nèi)吮旧砩�,、發(fā)展、幸福的需要,，更是我們現(xiàn)代人理性和文明的體現(xiàn),。
國(guó)家治理方式規(guī)范化
傳統(tǒng)國(guó)家治理方式的主要特征是專斷、恣意,、多變和神秘化,。如申不害主張，國(guó)君治國(guó)應(yīng)“獨(dú)視,、獨(dú)聽,、獨(dú)斷”�,？鬃诱J(rèn)為,，統(tǒng)治者治國(guó)，只應(yīng)讓老百姓按照其政令去做,，而不要讓老百姓知道為什么,，“民可使由之，不可使知之”,。而且,，孔子反對(duì)法治，反對(duì)治理規(guī)范化：“今棄是度也,，而為刑鼎，民在鼎矣,，何以尊貴,。貴何業(yè)之守？貴賤無序,，何以為國(guó),？”
現(xiàn)代國(guó)家治理的方式則要求程序化、規(guī)范化,，要求公開,、透明、公正參與、協(xié)商,、誠(chéng)信,。在現(xiàn)代法治國(guó)家，為了規(guī)范國(guó)家治理,，一般都制定行政程序法,、政府信息公開法、個(gè)人信息保護(hù)法,，以法律規(guī)定國(guó)家治理行為的公開,、公正、公平和國(guó)家治理行為應(yīng)遵循的基本原則及其制度,，如信賴保護(hù)原則,、比例原則、合理預(yù)期原則,、告知制度,、聽取申辯制度、說明理由制度,、聽證制度,、調(diào)查取證制度、政府發(fā)言人制度,、政務(wù)網(wǎng)上公開和網(wǎng)上征求意見,、討論、辯論制度等,。
公權(quán)力運(yùn)作程序化,、規(guī)范化對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理具有非常重要的意義，它既是保障國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力行使公正和效率的要求,，也是防止公權(quán)力濫用,、遏制腐敗的要求。
國(guó)家治理手段文明化
傳統(tǒng)國(guó)家治理手段多采用人治,、禮治或權(quán)勢(shì)術(shù)之治,。如柏拉圖主張“哲學(xué)王”之治，他認(rèn)為,，哲學(xué)王具有勇敢,、大度、聰敏,、強(qiáng)記的天賦品質(zhì),，由哲學(xué)王治理的國(guó)家是“第一好的國(guó)家”�,？鬃又鲝垺暗轮巍保骸暗乐哉�,，齊之以刑，民免而無恥；道之以德,，齊之以禮,，有恥且格�,！鄙鞯�,、韓非、馬基雅弗利主張權(quán)勢(shì)權(quán)術(shù)之治,。慎到認(rèn)為,，“賢者未足以服眾，而勢(shì)位足以屈賢者也”,。韓非對(duì)“術(shù)”也有幾乎同樣的解釋：“術(shù)者,，藏之于胸中，以偶眾端,，而潛御群臣也,。”馬基雅弗利則把這種權(quán)術(shù)之治推向極致,，他說,，“那些曾經(jīng)建立豐功偉績(jī)的君主們卻不重視守信，而是懂得怎樣運(yùn)用詭計(jì),，使人們暈頭轉(zhuǎn)向,，并且終于把那些一本信義的人們征服了”。據(jù)馬基雅弗利的理論,，統(tǒng)治者選擇治理手段,，只應(yīng)問是否有效，而不要考慮是否正當(dāng),。
現(xiàn)代國(guó)家治理顯然不能運(yùn)用上述手段�,，F(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性�,，F(xiàn)代國(guó)家治理的基本手段是民主,、法治、科學(xué)和文化,。
民主包括代議制民主,、參與式民主和協(xié)商式民主。早期的民主主要是代議制民主,，但由于代議制民主在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了很多缺陷和弊病，代議機(jī)關(guān)的代表在立法和重大問題的決策中往往并不代表全體人民或絕大多數(shù)人民的利益和意志,，而主要代表其所在黨派的利益和某一特定利益群體的利益,。因此，參與式民主和協(xié)商式民主作為代議制民主的補(bǔ)充，在現(xiàn)代國(guó)家治理過程中迅速發(fā)展起來,，并且具有越來越重要的地位和作用,。
法治，包括形式法治和實(shí)質(zhì)法治兩個(gè)方面,。
形式法治主要要求國(guó)家治理有法可依,、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán),、違法必究,。而實(shí)質(zhì)法治不僅要求國(guó)家治理嚴(yán)格守法、依法,，而且要求所立所守所依之法是“良法”,；不僅要求國(guó)家治理遵循法律的具體條文、規(guī)則,，而且要遵循法律的原理,、原則、精神和法治理念,；不僅要求國(guó)家治理依硬法辦事,，而且要自覺依軟法，即非由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法,，如憲法慣例,、法律基本原則、社會(huì)公權(quán)力組織章程和自律規(guī)則,、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī),、國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)布的政策性綱要、指南,，以及有關(guān)公權(quán)力主體之間就公共事務(wù)簽訂的協(xié)議等,。
現(xiàn)代國(guó)家治理相較傳統(tǒng)國(guó)家治理，科學(xué)具有重要得多的地位,。這是因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家治理比傳統(tǒng)國(guó)家治理所要解決的問題復(fù)雜得多,。比如，互聯(lián)網(wǎng)安全問題,、轉(zhuǎn)基因食品審批許可問題,、PX工程建設(shè)選址問題、霧霾治理問題,，等等,，這些都是傳統(tǒng)國(guó)家治理中不曾遇到或不可能遇到的問題。顯然,，要對(duì)這些問題作出正確決策,，必須在堅(jiān)持民主法治的前提下,，進(jìn)行充分的科學(xué)論證，即同時(shí)運(yùn)用科學(xué)的手段,，才能獲取解決問題的最優(yōu)或較優(yōu)方案,。
在我們過去一個(gè)時(shí)期的國(guó)家治理中，文化手段的作用并未得到應(yīng)有的足夠重視,。尤其是文化中軟的一方面,，即塑造人的精神、信仰,、靈魂的價(jià)值觀和人的理念方面 ,，人們更對(duì)之有所忽視。之所以如此,，是因?yàn)樵趪?guó)家治理中,、文化這種手段的見效往往是長(zhǎng)期性的、間接的,，“潤(rùn)物細(xì)無聲”和不易為人們所察覺的,，它難以滿足人們“短平快”的預(yù)期。但是,，文化這種軟手段的作用在現(xiàn)代國(guó)家治理中卻是不可或缺的,。沒有文化的熏陶，國(guó)民信仰迷失,，一些人既不信馬列,，也不信孔孟，也不信宗教,，從而不講誠(chéng)信,，不講道德，不守法律,，失去了做人的底線,，乃至崇尚欺騙和暴力。
因此,，在現(xiàn)代國(guó)家治理中,，要綜合、平衡,、協(xié)調(diào)運(yùn)用民主,、法治、科學(xué)和文化的手段,，使之產(chǎn)生最佳的治理效果,，以最有效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。
�,。ㄗ髡呦当本┐髮W(xué)法學(xué)院教授）
