●環(huán)境法治的各環(huán)節(jié)目前都存在問題，但源頭的環(huán)節(jié)——環(huán)境立法存在的問題,，卻是環(huán)境法治其他各環(huán)節(jié)予以指責(zé)的對象,，不得不引起重視。必須改革我國環(huán)境立法的模式,，使環(huán)境立法符合國家環(huán)境治理法治化的需要,。
●現(xiàn)行環(huán)保立法，大多帶有部門立法的色彩,。無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé),，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。因此,，現(xiàn)行的環(huán)保立法啟動和起草制度需要改變,。
●中國環(huán)境立法的理論構(gòu)建工作和體系構(gòu)建工作已經(jīng)告一段落，中國的環(huán)境立法進入實用主義年代,，即針對具體的問題,，開展相關(guān)的立法和制度創(chuàng)新與完善工作。立法應(yīng)當(dāng)粗細(xì)結(jié)合,，盡可能周密設(shè)計,，涵蓋所有的現(xiàn)象和問題。
《大氣污染防治法》于2000年修訂之后,，并未有效遏制區(qū)域大氣污染越來越嚴(yán)重的趨勢,。《水污染防治法》于2008年修訂之后,，盡管在法律責(zé)任等方面做出很大的創(chuàng)新,，但也尚未對流域水污染狀況的根本改善做出令人預(yù)期的貢獻。在霧霾泛濫之時,，個別環(huán)保局長接受采訪說,，環(huán)境保護部門根本管不了霧霾問題。而環(huán)保界的很多人說他說出了實話,，這說明中國的環(huán)境法治還存在著很多問題,，需要作出根本性的變革。
環(huán)境立法模式的改革是環(huán)境法治改革源頭環(huán)節(jié)
環(huán)境法治包括立法,、執(zhí)法,、司法、守法,、公眾參與和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié),。
環(huán)境執(zhí)法包括執(zhí)法監(jiān)管和行政追責(zé)兩個環(huán)節(jié)。2014年修訂的《環(huán)境保護法》為了督促地方各級人民政府履職,，建立或者完善了行政處分,、引咎辭職等強力的法律責(zé)任機制，因此在環(huán)境行政執(zhí)法的追責(zé)機制方面,，環(huán)境法治改革的空間也不會很大,，只能從環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方面做文章。
目前,，社會批評環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)管缺位和不到位的聲音越來越大,，與此相應(yīng)的是，各環(huán)境監(jiān)管部門叫屈的聲音也越來越大,。究其原因,，除了相互推卸責(zé)任之外，他們都把矛頭對準(zhǔn)環(huán)境行政監(jiān)管的源頭——立法,，說環(huán)境立法存在大問題,，如監(jiān)管體制不順，權(quán)責(zé)利不匹配,，法律規(guī)定太過原則,，法律規(guī)定缺乏可實施性。
環(huán)境法治的各環(huán)節(jié)目前都存在問題，但源頭的環(huán)節(jié)——環(huán)境立法存在的問題,，卻是環(huán)境法治其他各環(huán)節(jié)予以指責(zé)的對象,，成為眾矢之的，不得不引起重視,。必須針對現(xiàn)實存在的問題和各方面的呼吁,，改革我國環(huán)境立法的模式，使環(huán)境立法符合國家環(huán)境治理法治化的需要,。目前,，我國正在修訂《大氣污染防治法》，可以考慮以該法修訂為契機,，加強改革,，開啟環(huán)保立法新模式。
建立黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法律相銜接的體制
從形式和數(shù)量上看,，我國的環(huán)境保護法律和制度看起來很健全,，一些地方也經(jīng)常搞環(huán)境保護大檢查，為什么大事故還是一而再再而三地發(fā)生,，為什么環(huán)境質(zhì)量還同樣惡化不止,？為什么受到懲罰的行政官員大都對地方黨委有埋怨心理？總的來看,，環(huán)境保護部門責(zé)任無限,，而他們提出的人、財,、物等加強環(huán)境保護工作的請求,，卻難以得到本級黨委的足夠重視；對地方黨委和地方政府主導(dǎo)的不利于環(huán)境保護的唯GDP現(xiàn)象,，他們也難以阻止,。于是環(huán)境保護就被推到看起來重要、干起來次要,、忙起來不要的尷尬境地,。必須強化各級黨委對環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，強化各級黨委的環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,。
在法治的依據(jù)方面,，國內(nèi)法學(xué)界往往強調(diào)國家法律的依據(jù)作用而忽視黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)作用。中國開展國家治理體系建設(shè),，加強國家治理能力現(xiàn)代化,，必須加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。2012年,，中國共產(chǎn)黨制定了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》,，并且通過了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃,。在環(huán)境保護方面，應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃,，逐步完善各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度,，使黨內(nèi)環(huán)境法規(guī)制度與國家環(huán)境法律制度互連、互助甚至聯(lián)合,，實現(xiàn)中央和地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)國家環(huán)境保護工作的規(guī)范化,、制度化和程序化,。
十八屆四中全會研究全面推進依法治國的問題,。下一步，各級地方黨委應(yīng)當(dāng)按照中央的要求,，以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度,，制定與國家環(huán)境保護立法相銜接的環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件，形成環(huán)境保護黨內(nèi)規(guī)范體系,，強化責(zé)任,、加強管理、嚴(yán)格監(jiān)管,，實施環(huán)境保護的黨政同責(zé),、齊抓共管的責(zé)任體制和責(zé)任制度，把環(huán)境保護責(zé)任制落到實處,，為各級政府依照國家法律法規(guī)保護環(huán)境提供強有力的支持,。
目前，可以在大氣環(huán)境保護法治領(lǐng)域開展相關(guān)試點,，如在《大氣污染防治法》修訂時,，在總則中規(guī)定“各行政區(qū)域的大氣污染防治工作應(yīng)定期向同級黨委匯報”，同時啟動黨內(nèi)環(huán)境保護法規(guī)的制定工作,，按照國家環(huán)境保護法律和“大氣十條”的要求,，由中共中央制定黨內(nèi)法規(guī)或者通知等規(guī)范性文件，規(guī)定各省級黨委和政府的大氣污染防治責(zé)任,，并進行定期考核,，把對各行業(yè)、各部門和各區(qū)域的大氣污染防治考核結(jié)果報中組部,，作為干部使用任命的依據(jù)或者參考,。這樣銜接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制定工作，才能使大氣污染防治的黨政同責(zé)變?yōu)橹贫瓤赡�,，才能使《大氣污染防治法》的實施真正落地,。這也符合中國政治運作的實際�,！�
建立超越部門利益的立法啟動和起草制度
在立法權(quán)限方面,，應(yīng)當(dāng)建立超越部門利益的立法啟動和起草制度,。
截至目前，中國制定了近20部環(huán)境和資源方面的法律,；出臺了與環(huán)境和資源保護相關(guān)的行政法規(guī)50余件,。這些法律法規(guī)基本覆蓋了環(huán)境保護的主要領(lǐng)域，門類較齊全,，基本做到了有法可依,。但是這些立法，大多帶有部門立法的色彩,。無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé),，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。無論國務(wù)院法制辦和全國人大法工委怎樣修改,，通過后的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩,。以各部門為主要實施主體的法律，大都只對本部門的職責(zé)規(guī)定得相對具體,，涉及其他部門的職責(zé)時,，大都規(guī)定得很原則。有的部門為了達(dá)到自己的目的,，通過專門立法授予自己權(quán)力來架空其他部門的監(jiān)督管理或者協(xié)調(diào),、監(jiān)督職責(zé)。因此,，現(xiàn)行的環(huán)保立法啟動和起草制度需要改變,。
具體的改革措施可以為：
其一，法律制定或者修改的啟動,，可以由全國人大根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來決定啟動,，也可以由國務(wù)院提請全國人大或其常委會審議來啟動。國務(wù)院在作出提請的決定前,，可以由各部委局提出意見,。
其二，全國人大或其常委會決定啟動環(huán)境法律的制定或者修改的,，只能由全國人大常委會會同有關(guān)專委會或者工作委員會負(fù)責(zé)草擬條文,，不得委托國務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證環(huán)境法律草案的公正性和超越性,。
其三,，全國人大常務(wù)會有關(guān)專委會或者工作委員會徑行調(diào)研拿出草案后，可以召集國務(wù)院法制辦和各部委局聽取意見,，但這些意見只能供全國人大參考,。在2014年《環(huán)境保護法》修改的工作中，全國人大常委會就發(fā)揮立法的主觀能動性,，主動變法律修正為修訂,，并響應(yīng)社會各界的呼聲,，吸收發(fā)達(dá)國家普遍成功的經(jīng)驗，引進了權(quán)力監(jiān)督,、按日計罰,、治安拘留、引咎辭職,、公益訴訟等制度和機制,，并就法律的章節(jié)設(shè)計和具體條文的變更做出了很大的創(chuàng)新，得到社會各界的普遍贊譽,。這一作法值得總結(jié),，并可推廣運用到《大氣污染防治法》和其他法律法規(guī)的制定、修改之中,。
同樣,，國務(wù)院法制辦決定制定或者修改環(huán)境行政法規(guī)時,，也應(yīng)親自調(diào)研,，充分聽取各界意見，起草條文,，并再次廣泛吸收社會的意見,，之后徑行提交人大或其常委會審議，部門意見只能作為參考,。
建立規(guī)定清晰的立法設(shè)計方式
針對目前環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻的現(xiàn)象,，分析其原因，社會有兩個共識,，一是政府權(quán)力太大,，行政管理相對人義務(wù)太多；二是現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定太原則,，缺乏可操作性,。這兩個共識有相關(guān)性：政府的權(quán)力太大，是因為法律對權(quán)力的限制規(guī)定太少,，太含糊,；行政管理相對人的義務(wù)太多，是因為立法的官本位思想作怪,，立足于義務(wù)本位,，即僅重視行政管理相對人的義務(wù)，忽視其主觀能動性和參與,、監(jiān)督作用,。
立法部門的官員提倡立法宜粗不宜細(xì)，即法律規(guī)定得原則一些,，籠統(tǒng)一些,，認(rèn)為有利于法律在不同的情境下得到普遍遵守,。在法律實施中出現(xiàn)個別問題的時候，再制定專門條例,、規(guī)章或者解釋予以細(xì)化解決,。也就是說，法律的制定者希望把法律細(xì)化的任務(wù)推給法規(guī),，而法規(guī)細(xì)化的任務(wù)推給部門的規(guī)章,。
在《大氣污染防治法》的修改方面，立法部門持這種觀點的官員不在少數(shù),，原因可能是墨守成規(guī),，不敢對舊的立法模式進行改革；也可能是偷懶,，害怕工作量大,。而現(xiàn)實說明，將希望寄托于后期條例,、規(guī)章或者解釋的出臺,，不如在制定法律時就在其中做出詳細(xì)的一攬子規(guī)定，事先預(yù)計可能存在的問題并予以解決,。
執(zhí)法部門的官員提倡立法宜粗不宜細(xì),，可能是部門利益在作怪，是想為自己保留很大的自由裁量權(quán),。在法治的年代,，應(yīng)當(dāng)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，把權(quán)力的邊界和行使程序規(guī)定得越具體越好,。目前國務(wù)院和有關(guān)地方人民政府正在進行的權(quán)力清單制定工作,，就是響應(yīng)這一時代要求。規(guī)定權(quán)力清單,，明晰執(zhí)法部門的行政權(quán)力邊界,，有利于伸張私益主體的權(quán)利。
法律的普遍適用性不等于要求法律的全部條文都要粗,。對基本原則,、指導(dǎo)方針、基本政策的規(guī)定,，可以規(guī)定得粗一些,；對監(jiān)管體制法律制度、法律機制和法律責(zé)任的規(guī)定,，規(guī)定應(yīng)越具體越好,。規(guī)定得越具體，就越具有可操作性,，分歧就越少,。
2010年,，中國宣布具有中國特色的社會主義法律體系建成。這意味著,，中國環(huán)境立法的理論構(gòu)建工作和體系構(gòu)建工作已經(jīng)告一段落,，中國的環(huán)境立法進入實用主義年代，即針對具體的問題,，開展相關(guān)的立法和制度創(chuàng)新與完善工作,。在這一階段，法律法規(guī)的制定或者修改應(yīng)以具有可實施性并能夠解決現(xiàn)實問題為首要目標(biāo),。為了實現(xiàn)這一目標(biāo),，立法應(yīng)當(dāng)粗細(xì)結(jié)合，盡可能周密設(shè)計,，涵蓋所有的現(xiàn)象和問題,。
以《大氣污染防治法》的修訂為例，應(yīng)當(dāng)按照《環(huán)境保護法》的有關(guān)要求和建設(shè)生態(tài)文明,、建立國家治理體系的要求,，做好以下幾個方面的工作：一是強制推進污染源解析工作，明晰區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管和減排責(zé)任,。二是借鑒“大氣十條”及其實施細(xì)則和考核規(guī)定的做法,，規(guī)定各行業(yè),、各區(qū)域今后幾年的減排目標(biāo),、減排方式、減排要求和核查機制,，期限屆滿后,，應(yīng)當(dāng)設(shè)立新的減排目標(biāo)、減排方式,、減排要求,，使法律要求的實施具有可操作性和可監(jiān)督性。三是按照國家治理的要求,，加強權(quán)力監(jiān)督和社會監(jiān)督特別是跨區(qū)域的社會監(jiān)督,，細(xì)化大氣污染防治領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟制度，加強第三方評估,、第三方治理和第三方監(jiān)督的制度建設(shè),，大力推廣國家購買市場服務(wù)的手段開展環(huán)境保護工作，彌補國家包辦所有環(huán)境保護事務(wù)的不足,。只有這樣,，環(huán)境法律才不至于淪為形式，社會才能重樹對環(huán)境立法的信心,。
(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長,、研究員)
