近期以來，圍繞地方政府債務(wù)治理,，我國出臺了一系列財政改革措施,，目前看來，強化央行對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能,，增強財政與金融改革的協(xié)同性可能更為關(guān)鍵,。
整體上看,，我國政府債務(wù)占GDP比重遠低于美國、歐洲和日本等主要經(jīng)濟體,，財政赤字相對可控,，現(xiàn)階段財政的可持續(xù)性不成問題。但地方政府預(yù)算軟約束,、投資沖動和事權(quán)大于財權(quán)等現(xiàn)實,，導(dǎo)致地方政府通過融資平臺積累了大量債務(wù)，地方政府的財政可持續(xù)性面臨一定威脅,。據(jù)審計署2013年6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》,，由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債,，5個省會城市本級2012年政府負有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%,，最高的達38.01%。14個省會城市本級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元,，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%,，最高的為16.36%。
將目前公開資料所獲得的平臺債務(wù)與地方債務(wù)比較,，我們發(fā)現(xiàn)負有償還責(zé)任地方債務(wù)中主要分項均少于平臺債務(wù),，表明平臺債務(wù)大部分并未納入地方直接債務(wù)，即使考慮或有負債后,，大部分平臺債務(wù)仍游離于地方債之外,。特別是2014-2015年迎來地方債務(wù)償還高峰期，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力,。其中,，2014和2015兩年中，地方政府實有負債到期量分別為2.3萬億元和1.8萬億元,，占存量實有債務(wù)比重21.9%和17.1%,。如考慮全部或有債務(wù)，到期總量將達到3.6萬億元和2.8萬億元,，流動性壓力巨大,。
2001-2012年我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速擴張態(tài)勢，有其深層次體制性根源,。事實上,，自1994年財政分稅制改革以來，改革的后遺癥——地方政府財權(quán)及事權(quán)不匹配問題始終沒有解決,，所以一直以來我們都能看到地方政府對于土地財政和地方融資平臺存在依賴,，但這些融資渠道確實給經(jīng)濟帶來較大風(fēng)險。從目前稅制“營改增”方向來看,，財政收入有進一步向中央集中的趨勢,，地方財政收支不平衡的矛盾可能會加劇,，政策雖有意將消費稅讓渡給地方，但具體的落實仍需持續(xù)關(guān)注,。
從目前對地方債務(wù)管理的改革思路,，以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對地方債的管理,，仍然還要采用建立在國家信用基礎(chǔ)上的財政工具,。從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過程可以看到，在不可能消除中央政府對地方政府債務(wù)兜底的情況下,，僅僅采取財政工具很難化解這一難題,。
筆者認為，當(dāng)前解決地方債務(wù)問題必須協(xié)同財政和金融兩方面,，因為中央和地方政府之間的財權(quán)博弈直接影響兩者間的金融資源博弈,。從地方政府角度講,，地方財政不能通過無限制撥款來支持地方國有企業(yè),，只好從其他渠道為國有企業(yè)展開對資金資源的爭奪,。各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上,，這必然會造成金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降,。然而，由于以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機制普遍存在,，隨著金融管制進一步放松,，包括銀行理財、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來,，并對金融體系產(chǎn)生直接或間接影響,。
一方面，政府對經(jīng)濟活動的干預(yù)較多,。一些本該由財政承擔(dān)的責(zé)任交給了金融市場主體,，政府性債務(wù)擴張不可持續(xù)風(fēng)險將轉(zhuǎn)移至金融體系。政府通過融資平臺公司,、國有企業(yè)直接參與經(jīng)濟活動,，同時通過影響銀行信貸投放為前者提供資金。另一方面,，財政與金融關(guān)系不清晰,，中央銀行不僅承擔(dān)“準(zhǔn)財政職能”，而且通過釋放流動性等操作為政府性債務(wù)融資提供便利,，雖然有助于降低財政體系的風(fēng)險,，但實際上將政府性債務(wù)擴張不可持續(xù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到了金融體系,。
因此,，要從根本上解決地方債務(wù)問題,，必須強化央行對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能，增強財政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性,。
第一,，清晰界定財政與中央銀行職能，防止產(chǎn)生財政變相透支問題,，完善財政對中央銀行損失的補充機制,，建立有效的歷史掛賬處理方式，解決中央銀行承擔(dān)金融改革與金融穩(wěn)定成本的問題,，提高央行資產(chǎn)負債健康性,。
第二，建立償債準(zhǔn)備金,。地方政府償債準(zhǔn)備金是地方政府為確保按期償還債務(wù)本息而籌集,、運用的專項儲備資金。建立償債準(zhǔn)備金是世界各國較通行的做法,以防范政府債務(wù)風(fēng)險,。償債準(zhǔn)備金在管理上有兩種方式可供選擇——專戶管理或?qū)ｍ椆芾怼?/P>
第三,，嘗試建立央行國庫現(xiàn)金管理。央行國庫現(xiàn)金管理主要是指以有效的方式利用國庫現(xiàn)金和易變現(xiàn)資源,，優(yōu)化政府財務(wù)結(jié)構(gòu),，提高財政資金使用效益，在確保滿足國庫現(xiàn)金支出需要的前提下,，實現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額最小化和現(xiàn)金運用收益最大化的一系列國庫資金管理活動的總稱,。從地方國庫收支的實際情況來看，一方面地方政府閑置大量的財政庫存資金;另一方面,，對還款來源主要依靠財政性資金的公益性建設(shè)項目,，由于建設(shè)資金需求量大，為彌補資金缺口,，地方政府不惜對外舉債,、背負利息。央行應(yīng)積極加強地方國庫現(xiàn)金管理問題研究,，在保證國庫資金安全的前提下,，推出既符合國家的宏觀經(jīng)濟治理，又能滿足地方財政利益訴求的現(xiàn)金管理模式,，充分合理利用閑置的庫存資金資源,，最大限度減少政府債務(wù)余額和利息支出。
