近期以來,，圍繞地方政府債務(wù)治理,，我國(guó)出臺(tái)了一系列財(cái)政改革措施，目前看來,，強(qiáng)化央行對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能,，增強(qiáng)財(cái)政與金融改革的協(xié)同性可能更為關(guān)鍵,。
整體上看,，我國(guó)政府債務(wù)占GDP比重遠(yuǎn)低于美國(guó),、歐洲和日本等主要經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政赤字相對(duì)可控,，現(xiàn)階段財(cái)政的可持續(xù)性不成問題,。但地方政府預(yù)算軟約束、投資沖動(dòng)和事權(quán)大于財(cái)權(quán)等現(xiàn)實(shí),，導(dǎo)致地方政府通過融資平臺(tái)積累了大量債務(wù),，地方政府的財(cái)政可持續(xù)性面臨一定威脅。據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》,，由于償債能力不足，一些省會(huì)城市本級(jí)只能通過舉借新債償還舊債,，5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%,，最高的達(dá)38.01%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元,，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過10%,，最高的為16.36%,。
將目前公開資料所獲得的平臺(tái)債務(wù)與地方債務(wù)比較，我們發(fā)現(xiàn)負(fù)有償還責(zé)任地方債務(wù)中主要分項(xiàng)均少于平臺(tái)債務(wù),，表明平臺(tái)債務(wù)大部分并未納入地方直接債務(wù),，即使考慮或有負(fù)債后，大部分平臺(tái)債務(wù)仍游離于地方債之外,。特別是2014-2015年迎來地方債務(wù)償還高峰期,，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力。其中,，2014和2015兩年中,，地方政府實(shí)有負(fù)債到期量分別為2.3萬億元和1.8萬億元，占存量實(shí)有債務(wù)比重21.9%和17.1%,。如考慮全部或有債務(wù),，到期總量將達(dá)到3.6萬億元和2.8萬億元，流動(dòng)性壓力巨大,。
2001-2012年我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速擴(kuò)張態(tài)勢(shì),，有其深層次體制性根源。事實(shí)上,，自1994年財(cái)政分稅制改革以來,，改革的后遺癥——地方政府財(cái)權(quán)及事權(quán)不匹配問題始終沒有解決，所以一直以來我們都能看到地方政府對(duì)于土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)存在依賴,，但這些融資渠道確實(shí)給經(jīng)濟(jì)帶來較大風(fēng)險(xiǎn),。從目前稅制“營(yíng)改增”方向來看，財(cái)政收入有進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì),，地方財(cái)政收支不平衡的矛盾可能會(huì)加劇,，政策雖有意將消費(fèi)稅讓渡給地方，但具體的落實(shí)仍需持續(xù)關(guān)注,。
從目前對(duì)地方債務(wù)管理的改革思路,，以及新一輪財(cái)政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方債的管理,，仍然還要采用建立在國(guó)家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具,。從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過程可以看到，在不可能消除中央政府對(duì)地方政府債務(wù)兜底的情況下,，僅僅采取財(cái)政工具很難化解這一難題,。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前解決地方債務(wù)問題必須協(xié)同財(cái)政和金融兩方面,，因?yàn)橹醒牒偷胤秸g的財(cái)權(quán)博弈直接影響兩者間的金融資源博弈,。從地方政府角度講，地方財(cái)政不能通過無限制撥款來支持地方國(guó)有企業(yè),，只好從其他渠道為國(guó)有企業(yè)展開對(duì)資金資源的爭(zhēng)奪,。各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向金融資源,，尤其是銀行體系信貸資源的控制上，這必然會(huì)造成金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降,。然而,，由于以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機(jī)制普遍存在，隨著金融管制進(jìn)一步放松,，包括銀行理財(cái),、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來，并對(duì)金融體系產(chǎn)生直接或間接影響,。
一方面,，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)較多。一些本該由財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任交給了金融市場(chǎng)主體,，政府性債務(wù)擴(kuò)張不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移至金融體系,。政府通過融資平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng),，同時(shí)通過影響銀行信貸投放為前者提供資金,。另一方面，財(cái)政與金融關(guān)系不清晰,，中央銀行不僅承擔(dān)“準(zhǔn)財(cái)政職能”,，而且通過釋放流動(dòng)性等操作為政府性債務(wù)融資提供便利，雖然有助于降低財(cái)政體系的風(fēng)險(xiǎn),，但實(shí)際上將政府性債務(wù)擴(kuò)張不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融體系,。
因此，要從根本上解決地方債務(wù)問題,，必須強(qiáng)化央行對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能,，增強(qiáng)財(cái)政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性。
第一,，清晰界定財(cái)政與中央銀行職能,，防止產(chǎn)生財(cái)政變相透支問題，完善財(cái)政對(duì)中央銀行損失的補(bǔ)充機(jī)制,，建立有效的歷史掛賬處理方式,，解決中央銀行承擔(dān)金融改革與金融穩(wěn)定成本的問題，提高央行資產(chǎn)負(fù)債健康性,。
第二,，建立償債準(zhǔn)備金。地方政府償債準(zhǔn)備金是地方政府為確保按期償還債務(wù)本息而籌集,、運(yùn)用的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金,。建立償債準(zhǔn)備金是世界各國(guó)較通行的做法,以防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。償債準(zhǔn)備金在管理上有兩種方式可供選擇——專戶管理或?qū)ｍ?xiàng)管理,。
第三,，嘗試建立央行國(guó)庫現(xiàn)金管理。央行國(guó)庫現(xiàn)金管理主要是指以有效的方式利用國(guó)庫現(xiàn)金和易變現(xiàn)資源,，優(yōu)化政府財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu),，提高財(cái)政資金使用效益，在確保滿足國(guó)庫現(xiàn)金支出需要的前提下,，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫閑置現(xiàn)金余額最小化和現(xiàn)金運(yùn)用收益最大化的一系列國(guó)庫資金管理活動(dòng)的總稱,。從地方國(guó)庫收支的實(shí)際情況來看，一方面地方政府閑置大量的財(cái)政庫存資金;另一方面,，對(duì)還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性建設(shè)項(xiàng)目,，由于建設(shè)資金需求量大，為彌補(bǔ)資金缺口,，地方政府不惜對(duì)外舉債,、背負(fù)利息。央行應(yīng)積極加強(qiáng)地方國(guó)庫現(xiàn)金管理問題研究,，在保證國(guó)庫資金安全的前提下,，推出既符合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)治理，又能滿足地方財(cái)政利益訴求的現(xiàn)金管理模式,，充分合理利用閑置的庫存資金資源,，最大限度減少政府債務(wù)余額和利息支出。
