8月31日,，已出臺20年的《預(yù)算法》首次修改終獲通過,，將于2015年1月1日施行。10月2日,，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》,，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,，為預(yù)算法實(shí)施奠定了具體的執(zhí)行基礎(chǔ)。10月8日,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》,，提出積極推進(jìn)預(yù)決算公開。這意味著新一輪財稅制度改革“開頭炮”打響,。從地方政府債務(wù)自發(fā)自還試點(diǎn)開始,，我國正加速形成全面的地方政府融資體系。近8年城投債的蓬勃發(fā)展,，與中國特色的地方政府融資平臺一起,，即將告別歷史舞臺。
地方政府融資改革深化
中國經(jīng)濟(jì)增速已逐步放緩到7%-7.5%左右,，增長動力和方式正發(fā)生轉(zhuǎn)變,。金融危機(jī)后刺激政策的后續(xù)作用也在變化，投資主導(dǎo)的需求政策正向創(chuàng)新驅(qū)動的供給政策轉(zhuǎn)化,。同時,，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程已邁進(jìn)30%-70%之間的加速發(fā)展期，政府與市場的關(guān)系正在理順,，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的作用并非減弱,，而是發(fā)生轉(zhuǎn)變。
在此背景下,，地方政府在基礎(chǔ)支撐體系,、社會福利保障體系等現(xiàn)代公共服務(wù)體系等方面的職能需要提升，公共支出的資金需求仍然處于跨周期配置的高速發(fā)展期,，融資需求仍非常迫切,。
近年來,，中國經(jīng)濟(jì)債務(wù)杠桿率一直攀升，尤其是非金融企業(yè)債務(wù)已處于世界較高水平,，中國經(jīng)濟(jì)高杠桿蘊(yùn)涵的風(fēng)險一直引發(fā)各方關(guān)注,。非金融企業(yè)的債務(wù)主要來自國有企業(yè)。由于地方政府長時期不能自行發(fā)債,，其中相當(dāng)大的比重與地方政府的融資需求及融資平臺有關(guān),。消化地方政府相關(guān)存量債務(wù)，控制新增債務(wù)規(guī)模,，規(guī)范融資,、運(yùn)用與償還等地方政府債務(wù)的全過程管理，對于中國經(jīng)濟(jì)應(yīng)對新常態(tài),，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)跨入中等乃至高收入階段具有至關(guān)重要的意義。
此次地方政府債務(wù)改革的深化,，正是為了實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理地方政府融資主體責(zé)任,、融資需求規(guī)模、資金借用還的完整流程,、管理融資財政風(fēng)險等地方政府現(xiàn)代投融資體系的建設(shè)目標(biāo),，是法律、政策等制度體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),。
地方融資平臺逐步告別歷史舞臺
城投債,，一個具有中國特色的名詞，既在中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演了關(guān)鍵促進(jìn)角色,，也是中國地方政府債務(wù)管理法律不健全,、融資渠道匱乏而城鎮(zhèn)化建設(shè)需求旺盛的體現(xiàn)。
此次《意見》的出臺,，逐步劃清政府與企業(yè)界限,，明確了地方政府職能將聚焦于公益性事業(yè)發(fā)展。非公益目的的商業(yè)融資需求將交與市場主體;沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,，由地方政府發(fā)行一般債券融資,，納入一般公共預(yù)算管理;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資,，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶�,。隨著存量債務(wù)的逐筆到期，城投債將被規(guī)范的,、與國際接軌的地方政府債務(wù)融資體系替代,。
作為城投債的主體，地方政府融資平臺也面臨三大出路：第一,，承擔(dān)的商業(yè)盈利性業(yè)務(wù),，將其債務(wù)與經(jīng)營打包,，改制為國企或按市場機(jī)制轉(zhuǎn)讓給非國有企業(yè);第二，承擔(dān)一定收益的公益性事業(yè),，可與社會資本成立混合所有制企業(yè)或進(jìn)行特許經(jīng)營合作(PPP模式),，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司的轉(zhuǎn)型;第三，沒有收益的公益性事業(yè),，將直接由地方政府負(fù)責(zé)，納入政府預(yù)算管理,，從融資平臺中剝離,。
地方政府債務(wù)信用風(fēng)險變化
此次《預(yù)算法》修法和《意見》的出臺，建立了更加科學(xué)規(guī)范的地方政府債務(wù)管理體系,，將使長期以來不斷增長的地方債務(wù)風(fēng)險得到有效控制,，而且逐步明確了市場與政府的關(guān)系，使原有以及新增地方政府債務(wù)的信用風(fēng)險及其投資收益發(fā)生變化,，具體表現(xiàn)在以下四個方面,。
其一，中國地方政府債務(wù)總量規(guī)模實(shí)施科學(xué)統(tǒng)籌,，更加規(guī)范透明,。影子債務(wù)體系、或有及隱性債務(wù)將得到有效控制,，系統(tǒng)性風(fēng)險下降,，地方債總體風(fēng)險降低。
其二,，無收益公益性項目得到政府預(yù)算方面的法律保障,，信用風(fēng)險明顯下降，但投資收益率也將下降,，政府融資成本降低,。
其三，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有收益的公益性項目,，將通過特許經(jīng)營權(quán),、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則實(shí)現(xiàn)制度化,、法治化,，償債來源更加穩(wěn)定、規(guī)范,，風(fēng)險降低,。但由于采用國有企業(yè)承擔(dān)、混合所有制或PPP等多種運(yùn)營方式,，其風(fēng)險與投資收益須單獨(dú)分析,。
其四,，商業(yè)項目將從政府相關(guān)債務(wù)責(zé)任中剝離，風(fēng)險與收益市場化,，總體風(fēng)險上升,，投資收益率也將提高，需采用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行風(fēng)險評價,。
總之,，高速發(fā)展的城投債時代已經(jīng)結(jié)束，高收益,、低風(fēng)險的地方債投資不可持續(xù),，風(fēng)險與收益匹配的投融資市場新常態(tài)即將到來。融資成本的降低將有利于實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，也減少財政負(fù)擔(dān),，對我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新常態(tài)將具有積極意義。
