編者按：圍繞以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的“十二五”改革,，中國(海南)改革發(fā)展研究院,、國家發(fā)改委體改司,、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)和德國技術(shù)合作公司于2010年10月30日-31日在海口聯(lián)合主辦召開“中國‘十二五’改革國際論壇：發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與改革選擇”,。會(huì)議圍繞“十二五”改革目標(biāo)、路徑和重點(diǎn)任務(wù)等展開深入討論,。全國人民代表大會(huì)法律委員會(huì)副主任洪虎,，國家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)副主任趙白鴿,，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任劉世錦，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任陳清泰,，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長高尚全,，海南省人民政府副省長林方略，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林,，德國技術(shù)合作公司首席執(zhí)行總裁艾森布萊特以及來自中央有關(guān)部委,、研究機(jī)構(gòu)、高等院校和23個(gè)省市自治區(qū)及來自德國,、英國,、美國、墨西哥,、巴西,、俄羅斯、印度,、越南,、蒙古、吉爾吉斯斯坦,、烏茲別克斯坦等國家的官員和學(xué)者400余人參加本次論壇,。本版文章即根據(jù)作者在本次論壇的主旨演講編輯整理。
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全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任
陳清泰 |
國有資產(chǎn)管理涉及國家基本經(jīng)濟(jì)制度,，是一個(gè)十分敏感的問題,，中央采取了非常審慎的態(tài)度。早在1993年十四屆三中全會(huì)就提出“產(chǎn)權(quán)清晰”和“改革國有資產(chǎn)管理體制”的任務(wù),，1997年十五大提出要“完善國有資產(chǎn)管理,、運(yùn)營、監(jiān)督體制”,。1999年十五屆四中全會(huì)提出“統(tǒng)一所有,、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營,、分工監(jiān)督”的體制框架,，并鼓勵(lì)有條件的地方大膽試點(diǎn)。到2002年,，經(jīng)過十年理論探索和改革實(shí)踐,，在十六大進(jìn)一步明確了國有資產(chǎn)管理體制改革指導(dǎo)原則后，才把這項(xiàng)改革推進(jìn)到了可實(shí)施階段,。十七大進(jìn)一步提出了“完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”的要求,。這次十二五規(guī)劃建議再次提出“完善各類國有資產(chǎn)管理體制”。從實(shí)踐、理論突破,，到實(shí)踐,、再突破的過程中可以看出這項(xiàng)改革的艱難。
從本世紀(jì)初起,，在國企改制上市時(shí),，部分國有產(chǎn)權(quán)劃歸社保基金,。實(shí)踐證明這是正確的,，是迄今為止產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確,、運(yùn)作良好的一部分國有資產(chǎn),。
2003年國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，《監(jiān)管條例》相繼出臺(tái),。之后,，國資委進(jìn)行了大量卓有成效的工作。改變了國有資產(chǎn)多頭管理,、無人負(fù)責(zé)的狀況,，有力地推進(jìn)了企業(yè)重組和改制，對(duì)解決歷史遺留問題發(fā)揮了重要作用,，向集中統(tǒng)一行使所有權(quán)的方向跨進(jìn)了一大步,。但是國有資產(chǎn)管理體制改革還沒有到位，最重要的一步還沒有邁出,。
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一,、現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理帶有明顯的過渡性 |
受條件的限制，使當(dāng)時(shí)成立的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和《監(jiān)管條例》帶有明顯過渡性,。
1.國資委成立前沒有經(jīng)歷類似銀行系統(tǒng)設(shè)立“資產(chǎn)管理公司”,、處理歷史問題的階段。2003年國資委成立時(shí),，國有企業(yè)剛剛經(jīng)歷了“三年脫困”，尚有大量歷史遺留問題,，如冗員多,、債務(wù)重、辦社會(huì)等現(xiàn)實(shí)問題必須處理,，而解決這些問題的職能和資源都在政府,。這就使國資委不得不以“國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)”的身份在政府與企業(yè)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，并用行政的辦法領(lǐng)導(dǎo)處理這些問題,。
2.國資委面對(duì)的幾乎全是尚未改制的,、按《國有工業(yè)企業(yè)法》注冊(cè)的傳統(tǒng)國有企業(yè)。這就使國資委承擔(dān)著繁重的指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組和公司制改制的任務(wù)，不具備立即“行使股東權(quán)利”,、“運(yùn)營國有資本”的條件,；只能按政府授權(quán)，通過“管人,、管事,、管資產(chǎn)”，“管理”國有企業(yè),。在這期間,，在國資委與國有企業(yè)的關(guān)系上，保留著較為濃厚的行政性色彩,，行政紐帶強(qiáng)于產(chǎn)權(quán)紐帶,。
3.國資委與金融系統(tǒng)的匯金公司不同，從財(cái)產(chǎn)關(guān)系上看,，其下屬企業(yè)的國有資本沒有注入國資委,。無論在法律上、財(cái)務(wù)上,，還是在工商注冊(cè)層面,，國資委都不是“法人實(shí)體”，沒有運(yùn)營國有資本的法律地位,，企業(yè)國有資本持有者是誰的問題還沒有真正解決,，有效的國有財(cái)產(chǎn)委托代理關(guān)系尚未建立。通過正式或非正式的“授權(quán)經(jīng)營”,，實(shí)際上國家把國有資本運(yùn)營的權(quán)能下放給了企業(yè),，使企業(yè)自己成了自己的老板。
4.國資委把各個(gè)部門的多頭管理,，變?yōu)榧薪y(tǒng)一管理,，改變了“九龍治水”的局面，這是國有資產(chǎn)管理的一大進(jìn)步,。但是,，國資委是國有資本的管理者？是運(yùn)營者,？還是監(jiān)督者,？還無法準(zhǔn)確定位。管人,、管事,、管資產(chǎn)的概念比較模糊，很容易導(dǎo)致“管企業(yè)”,。
5.在政府層面,，國有資本的公共管理,、公共政策職能、國有資本運(yùn)營職能及監(jiān)督職能混雜在一起,，尚未形成制衡關(guān)系,、權(quán)責(zé)尚不到位，國有資本的有效運(yùn)作和監(jiān)督,、制衡機(jī)制尚未建立,。
更為重要的是，國有資本有進(jìn)有退的調(diào)整,，是國家所有者層面的行為,，不是企業(yè)層次所能進(jìn)行的。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分的情況下,，由于自己不能“賣自己”,，這就使國有資本與特定國有企業(yè)捆在了一起，投入的國有資本只能在這家企業(yè)內(nèi)循環(huán),，不能退出,、也不能轉(zhuǎn)移，國有資本不具有流動(dòng)性,。這是國有資本布局調(diào)整緩慢的根本原因,。一直到現(xiàn)在，無論央企還是地方國企,，基本上還處于這一狀態(tài),。國資委此前推進(jìn)的國企調(diào)整重組，并沒有以資本為對(duì)象“有進(jìn)有退”,，而是以一個(gè)個(gè)企業(yè)為對(duì)象,，或?qū)⑵浜喜ⅲ驅(qū)⑵洳鸱趾蠓謩e并入其它國企,。在企業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的情況下,，這樣做是完全必要的。但是,，在這過程中國有資本覆蓋資產(chǎn)的范圍并沒有變,，既沒有進(jìn)、也沒有退,，只是在既有資產(chǎn)圈子內(nèi)的部分重組,。
在國民經(jīng)濟(jì)中占比很大的國有資本的有進(jìn)有退的調(diào)整，關(guān)系國家整體資源配置效率,。由于國有資產(chǎn)管理體制改革嚴(yán)重滯后，制約了國有資本的布局調(diào)整,，大大降低了全社會(huì)資本配置效率,。落實(shí)十二五規(guī)劃建議提出的“推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國家資本有進(jìn)有退、合理流動(dòng)機(jī)制”,，還是加快國有大型企業(yè)的整體改制,、“健全國有資本經(jīng)營預(yù)算和收益分享制度”，都有賴于進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)的整體改制,。
國有資產(chǎn)管理體制改革分兩步到位,，是漸進(jìn)式改革一種可行的選擇，但通過倉促出臺(tái)的《國資法》將第一步的狀態(tài)以法律的形式予以固化,，這就成了第二步改革難以逾越的障礙,。
落實(shí)五中全會(huì)精神，就應(yīng)在已經(jīng)初步建立的國有資產(chǎn)管理體制下,，研究和推進(jìn)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)型,。非此，十二五規(guī)劃的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),。
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二,、進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制著重解決四個(gè)問題 |
按照黨的十五大界定，國有資產(chǎn)管理體制包括國有資產(chǎn)的管理,、運(yùn)營和監(jiān)督三大部分,。深化國有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重點(diǎn)，是把全面履行國家出資人職責(zé)的三個(gè)不同領(lǐng)域,，分別由不同機(jī)構(gòu)承擔(dān),。建立起權(quán)責(zé)分明、有制衡關(guān)系的國有資產(chǎn)管理,、運(yùn)營,、監(jiān)督體制和有效的委托代理關(guān)系。
進(jìn)一步改革要解決的問題是：
1.完善國有資產(chǎn)的公共管理
如國有資產(chǎn)的立法,，建立資產(chǎn)負(fù)債總表,，國有資本戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，國有資本經(jīng)營預(yù)算,，以及國有產(chǎn)權(quán)的界定,、會(huì)計(jì)制度、統(tǒng)計(jì),、稽核,、評(píng)估和糾紛協(xié)調(diào)等。這屬于國有資產(chǎn)的公共政策和公共管理職能,，應(yīng)由政府公共管理部門,，例如財(cái)政等部門負(fù)責(zé)，形成全國上下的管理系統(tǒng),。
2.建立國家所有權(quán)委托代理關(guān)系
國家所有權(quán)需要通過一系列委托代理關(guān)系才能實(shí)現(xiàn),。例如國家(全國人大)委托中央政府,；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分別委托設(shè)立的出資人機(jī)構(gòu)運(yùn)營國有資本,。由于資產(chǎn)數(shù)量龐大,、涉及復(fù)雜的利益關(guān)系、委托代理的鏈條很長,，需要建立一套嚴(yán)格的法律制度和財(cái)務(wù)制度,，分層明確委托主體和受托主體、明確委托財(cái)產(chǎn)的邊界,、明確雙方的責(zé)任和權(quán)力,，形成有法律保障、可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的委托代理關(guān)系,。
3.設(shè)立國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)
中央和地方政府應(yīng)按《公司法》,，經(jīng)工商注冊(cè)分別設(shè)立國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)，即獨(dú)資國有資本投資控股公司(國投公司),，國家將所屬企業(yè)的國有資本注入其中,。國投公司是經(jīng)工商注冊(cè)、有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn),、有獨(dú)立的法律地位,、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任的國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)。在財(cái)政部門和國投公司分別建立資產(chǎn)負(fù)債表,，形成可以量化評(píng)價(jià)和可追溯責(zé)任的體制和機(jī)制,。國投公司經(jīng)營運(yùn)作的目標(biāo)、國有資本“進(jìn)”和“退”的政策,，應(yīng)遵循國有資本經(jīng)營預(yù)算和國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整政策,，體現(xiàn)政府意志；而經(jīng)營運(yùn)作的操作則按市場方式,、遵循市場規(guī)則,。國投公司的資本運(yùn)作要接受國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。
4.對(duì)國有資本運(yùn)營的監(jiān)督
國有資本投資控股公司向同級(jí)政府報(bào)告工作,，接受政府授權(quán)的部門,，如財(cái)政、政府審計(jì)部門對(duì)受托國有資本運(yùn)營狀況,、運(yùn)作的合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,。
1.國投公司的定位,。國有資本投資控股公司處于政府與市場的“界面”,，是實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開的最重要的“節(jié)點(diǎn)”,，是政府從管理龐大的國有企業(yè)群,，轉(zhuǎn)變?yōu)殡S形勢變化而控股或持股某些企業(yè)的載體,。國投公司與投資的企業(yè)按《公司法》是股東與公司的關(guān)系，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,，主要的控制手段就是“用手投票”和“用腳投票”。公司自主經(jīng)營,，在董事會(huì)指導(dǎo)下做強(qiáng)做大,；國投公司依照政府意志，運(yùn)作股權(quán),，有進(jìn)有退,。因此，國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)不是原政府各部門管理國有企業(yè)的機(jī)構(gòu),、職能和管理手段的簡單合并,。由管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)為履行出資人職責(zé)、由行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)為股東與公司關(guān)系,，出資人機(jī)構(gòu)的法律形式,、權(quán)能和行使權(quán)能的方式、手段都必須有重大的創(chuàng)新,。
2.國投公司與國有資本布局政策,。體現(xiàn)國家意志并決定的國有資本運(yùn)作效率的重要因素是動(dòng)態(tài)調(diào)整的國有資本布局。因此,，在國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)中制定國有資本布局政策和國有資本經(jīng)營預(yù)算是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié),。國有資本布局政策屬公共權(quán)利和公共政策，應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)國家安全,、經(jīng)營發(fā)展,、科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府部門意見，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后由有關(guān)國投公司市場化運(yùn)作,。
3.國投公司的具體職責(zé)：
(1)編制受托財(cái)產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債表,、現(xiàn)金流量表和損益表，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),，保持受托國有資本的安全,。
(2)通過參與制定和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算，使受托國有資本在不同行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行有進(jìn)有退的調(diào)整,，優(yōu)化國有資本布局,，發(fā)揮非公資本不可替代的作用；保證在國家需要控制行業(yè)中的應(yīng)有地位,；
(3)以“積極的股東”身份,，參與投資企業(yè)的公司治理，監(jiān)督投資及控股企業(yè)財(cái)政報(bào)告的真實(shí)性,，形成內(nèi)部化的財(cái)政預(yù)算硬約束機(jī)制,，保障國有資本的權(quán)益,；
(4)在國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍內(nèi)處理不良債務(wù)，消化國有企業(yè)歷史遺留問題,；
(5)向本級(jí)政府(股東)報(bào)告受托資產(chǎn)狀況和其他重大事項(xiàng),，條件成熟時(shí)應(yīng)向公眾披露；
(6)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門接受同級(jí)財(cái)政和審計(jì)部門的監(jiān)督,。
4.國投公司與企業(yè)改制,。一種可供選擇的方式是，及早設(shè)立國投公司,，在國有企業(yè)整體改制時(shí),，財(cái)政部門將該企業(yè)的國有資本注入國投公司，國投公司按《公司法》在工商行政管理部門登記,。成熟一個(gè)由國資委“管理”的企業(yè),，向國投公司持股的公司轉(zhuǎn)移一個(gè)。與此同時(shí),，國資委逐步向?qū)Ｂ殗匈Y產(chǎn)監(jiān)管部門轉(zhuǎn)型,。
概括地講，進(jìn)一步改革國有資產(chǎn)管理體制,，就是通過建立國有資產(chǎn)的管理,、運(yùn)營、監(jiān)督體制和機(jī)制,，在政府層面實(shí)現(xiàn)政資分開,，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政企分開；通過設(shè)立國家投資控股公司建立有效的國有產(chǎn)權(quán)委托代理體制,，在國有資本運(yùn)營層面實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,；國有資本投資或持股的企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,，是獨(dú)立的法人實(shí)體和市場主體,；國投公司以實(shí)現(xiàn)政府意志和提高國有資本效率為目標(biāo)，有序調(diào)整國有資本投向,，并接受監(jiān)督,。最終使國家從擁有和管理國有企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌钟泻瓦\(yùn)作國有資本,。