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城市化是當下中國發(fā)展的主題。據(jù)統(tǒng)計，中國目前生活在城市的人口數(shù)量約為6億,，但僅占全國人口的45%，而美國的城市人口比例超過了80%,，與西方發(fā)達國家相比，中國的城市化還有可能大大擴張,。城市化的好處自是不言而喻：無數(shù)的理論和實踐都證明城市化會有益于經(jīng)濟發(fā)展,。
不過在中國，一個城市的發(fā)展并不是城市自主決定的,，而是嚴格受到上一級政府的控制,。這個控制表現(xiàn)為兩方面：一是土地利用總體規(guī)劃，一個城市需要多少土地由上一級政府決定,；二是城市規(guī)劃限制,。如果說土地利用總體規(guī)劃是控制城市的量，那么城市規(guī)劃就是限制了城市的“質(zhì)”：決定了這個城市該發(fā)展成什么樣子,。
當土地建設(shè)用地指標受到總量控制而與城市發(fā)展不相適應時，一個可行的辦法就是盤活存量資產(chǎn),。這個盤活存量的運動在城市中表現(xiàn)為舊城改造,，而在農(nóng)村中就是“增減掛鉤”。舊城改造,，可能是全世界普遍存在的現(xiàn)象——雖然各國在廣度和深度上與中國有著不小的差距,，但農(nóng)村中的“增減掛鉤”，則是專屬于中國的制度創(chuàng)新,。
按照國土資源部于2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》,，所謂的“增減掛鉤”通俗地講就是，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤,，若農(nóng)村整理復墾建設(shè)用地增加了耕地,，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設(shè)用地。那么農(nóng)村中的新增耕地如何獲得,？很簡單,，就是推倒農(nóng)民宅基地上的房屋將其平整為耕地,。
國土資源部之所以出臺增減掛鉤制度，有其深厚的制度背景,。由于18億畝耕地紅線的存在,，建設(shè)用地指標逐漸稀缺，已經(jīng)成為制約各地經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,。同時,，由于城市舊城改造的成本極高，極高的地租無法容納大型工業(yè)企業(yè),，因此擴大城市面積,，向農(nóng)村要更多的土地已經(jīng)是迫在眉睫。
從各地的實踐來看,，通過“增減掛鉤”,，地方獲得了急需的土地資源，中央也保住了18億畝耕地紅線,，真可謂是一場雙贏的制度創(chuàng)新,。但是，對于各地的農(nóng)民來說,，他們能夠從中獲得什么樣的好處呢,？
雖然國土資源部在《管理辦法》中規(guī)定了“掛鉤試點工作應以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點,，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標”，同時要遵循“維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益”的原則,。但是從《新京報》等媒體的報道來看,，這些目標和原則在各地的實踐過程中，往往成為一紙空文：有些地方,，政府在拿走農(nóng)民宅基地利益的同時,，甚至還要求農(nóng)民交錢住樓房。換而言之,，有些地方政府在這個“增減掛鉤”的過程中獲得了兩筆收入：一方面可以將新增加的建設(shè)土地以出讓的方式獲得土地出讓金,；另一方面，還可以對被迫上樓的農(nóng)民再收一次房錢,。對政府而言,，這真是一筆一本萬利的生意，不過對于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說,，他們就沒有那么好運了：絕大多數(shù)的農(nóng)民因為生產(chǎn)技能的原因無法在這個被動城市化的過程中獲得更高的收益,，但是卻必須忍受生活成本的增加和從事農(nóng)業(yè)生活的不便。
可能很多人會將矛頭對準地方政府,，認為是這些“歪嘴和尚”將這個本來是可以節(jié)約用地的“好經(jīng)”給念歪了,。但是問題并不那么簡單,。地方政府之所以那么有恃無恐，能夠輕而易舉地將農(nóng)民的宅基地變?yōu)楦�,，更多地是源于中國土地制度的漏洞�?BR> 這是因為在現(xiàn)有的土地制度下,，政府將集體所有的宅基地變?yōu)閲械慕ㄔO(shè)用地時需要給農(nóng)民以補償，但是法律上并沒有明確將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地時的補償方式,。這個漏洞的存在讓地方政府有了可乘之機,，他們以“節(jié)約耕地”的名義將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地，然后以“城鄉(xiāng)一體化”的借口將農(nóng)民趕入城市,。在這個過程中,，他們既不需要向上級政府變更土地利用總體規(guī)劃，同時還省下來一大筆征收補償費的支出,。
城市化應該是農(nóng)民和市民都受益的雙贏,，但是很可惜，在補償存在法律漏洞的前提下,，“增減掛鉤”成了不少農(nóng)民利益受損的運動,。這樣的運動應該立馬叫停，不僅僅因為這個過程并不公平,；更為重要的是,，城市化應該是人自由選擇的結(jié)果，而不是一個簡單的被動的“跑馬”圈地運動,。
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