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城市化是當下中國發(fā)展的主題,。據(jù)統(tǒng)計,，中國目前生活在城市的人口數(shù)量約為6億,，但僅占全國人口的45%,，而美國的城市人口比例超過了80%，與西方發(fā)達國家相比,，中國的城市化還有可能大大擴張,。城市化的好處自是不言而喻：無數(shù)的理論和實踐都證明城市化會有益于經(jīng)濟發(fā)展,。
不過在中國,，一個城市的發(fā)展并不是城市自主決定的,，而是嚴格受到上一級政府的控制。這個控制表現(xiàn)為兩方面：一是土地利用總體規(guī)劃,，一個城市需要多少土地由上一級政府決定,；二是城市規(guī)劃限制。如果說土地利用總體規(guī)劃是控制城市的量，那么城市規(guī)劃就是限制了城市的“質”：決定了這個城市該發(fā)展成什么樣子,。
當土地建設用地指標受到總量控制而與城市發(fā)展不相適應時,，一個可行的辦法就是盤活存量資產(chǎn)。這個盤活存量的運動在城市中表現(xiàn)為舊城改造,，而在農(nóng)村中就是“增減掛鉤”,。舊城改造，可能是全世界普遍存在的現(xiàn)象——雖然各國在廣度和深度上與中國有著不小的差距,，但農(nóng)村中的“增減掛鉤”,，則是專屬于中國的制度創(chuàng)新。
按照國土資源部于2008年頒布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》,，所謂的“增減掛鉤”通俗地講就是，將農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤,，若農(nóng)村整理復墾建設用地增加了耕地,，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地。那么農(nóng)村中的新增耕地如何獲得,？很簡單,，就是推倒農(nóng)民宅基地上的房屋將其平整為耕地。
國土資源部之所以出臺增減掛鉤制度,，有其深厚的制度背景,。由于18億畝耕地紅線的存在，建設用地指標逐漸稀缺,，已經(jīng)成為制約各地經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,。同時，由于城市舊城改造的成本極高,，極高的地租無法容納大型工業(yè)企業(yè),，因此擴大城市面積，向農(nóng)村要更多的土地已經(jīng)是迫在眉睫,。
從各地的實踐來看,，通過“增減掛鉤”，地方獲得了急需的土地資源,，中央也保住了18億畝耕地紅線,，真可謂是一場雙贏的制度創(chuàng)新。但是,，對于各地的農(nóng)民來說,，他們能夠從中獲得什么樣的好處呢？
雖然國土資源部在《管理辦法》中規(guī)定了“掛鉤試點工作應以保護耕地,、保障農(nóng)民土地權益為出發(fā)點,，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標”，同時要遵循“維護集體和農(nóng)戶土地合法權益”的原則,。但是從《新京報》等媒體的報道來看,，這些目標和原則在各地的實踐過程中，往往成為一紙空文：有些地方,，政府在拿走農(nóng)民宅基地利益的同時,，甚至還要求農(nóng)民交錢住樓房。換而言之,，有些地方政府在這個“增減掛鉤”的過程中獲得了兩筆收入：一方面可以將新增加的建設土地以出讓的方式獲得土地出讓金,；另一方面，還可以對被迫上樓的農(nóng)民再收一次房錢,。對政府而言,，這真是一筆一本萬利的生意，不過對于長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來說,，他們就沒有那么好運了：絕大多數(shù)的農(nóng)民因為生產(chǎn)技能的原因無法在這個被動城市化的過程中獲得更高的收益,，但是卻必須忍受生活成本的增加和從事農(nóng)業(yè)生活的不便。
可能很多人會將矛頭對準地方政府,，認為是這些“歪嘴和尚”將這個本來是可以節(jié)約用地的“好經(jīng)”給念歪了,。但是問題并不那么簡單。地方政府之所以那么有恃無恐,，能夠輕而易舉地將農(nóng)民的宅基地變?yōu)楦�,，更多地是源于中國土地制度的漏洞�?BR> 這是因為在現(xiàn)有的土地制度下，政府將集體所有的宅基地變?yōu)閲械慕ㄔO用地時需要給農(nóng)民以補償,，但是法律上并沒有明確將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地時的補償方式,。這個漏洞的存在讓地方政府有了可乘之機，他們以“節(jié)約耕地”的名義將宅基地變?yōu)檗r(nóng)地,，然后以“城鄉(xiāng)一體化”的借口將農(nóng)民趕入城市,。在這個過程中，他們既不需要向上級政府變更土地利用總體規(guī)劃,，同時還省下來一大筆征收補償費的支出,。
城市化應該是農(nóng)民和市民都受益的雙贏，但是很可惜,，在補償存在法律漏洞的前提下,，“增減掛鉤”成了不少農(nóng)民利益受損的運動。這樣的運動應該立馬叫停,，不僅僅因為這個過程并不公平,；更為重要的是，城市化應該是人自由選擇的結果,，而不是一個簡單的被動的“跑馬”圈地運動,。
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