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一定時(shí)期內(nèi)地方財(cái)政增長(zhǎng)與該時(shí)期地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、公共需求,、財(cái)稅分配制度等密切相關(guān),。首先,，改革開放以來(lái),，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),，經(jīng)濟(jì)總量由１９７８年的３６４５．２億元,，增加到２００９年的３３５３５２．９億元,，年均增長(zhǎng)９．９％,，創(chuàng)造了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“奇跡”,，這為地方財(cái)政增長(zhǎng)提供了前提和可能。其次,，１９９８年所確立的公共財(cái)政改革取向,，特別是近些年來(lái)民生財(cái)政的實(shí)踐，已使地方財(cái)政從“小而窄”的活動(dòng)范圍,，拓展至“大而寬”的社會(huì)公共需要,，強(qiáng)力的支出“需求”拉動(dòng)，客觀上需要地方政府必須不斷地做大財(cái)政“蛋糕”,。第三,，１９９４年中央與地方財(cái)政關(guān)系框架的設(shè)計(jì),，選擇了漸進(jìn)式改革路徑，即“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的模式,，這種激勵(lì)增長(zhǎng)的約束機(jī)制,，“倒逼”著地方政府必須不遺余力地“增長(zhǎng)”，從而促使地方財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大,。第四,，現(xiàn)行的行政考核制度，主要信奉著“對(duì)上不對(duì)下”的基本取向,，迫使地方政府競(jìng)相追逐ＧＤＰ,，這樣地方財(cái)政也在不知不覺(jué)中步入了“財(cái)政經(jīng)濟(jì)主義”的循環(huán)。所有這些都驅(qū)動(dòng)著地方財(cái)政收支規(guī)模不斷增長(zhǎng),。
�,。保梗梗的辍玻埃埃鼓辏珖�(guó)地方財(cái)政收入年均增長(zhǎng)２０．８％,。在數(shù)據(jù)采集的１４個(gè)年度內(nèi),，１年在一位數(shù)區(qū)間增長(zhǎng)，６年在１０％—２０％區(qū)間增長(zhǎng),，７年在２０％—３０％區(qū)間增長(zhǎng),。持續(xù)的高速增長(zhǎng)，客觀上做大了地方財(cái)政“蛋糕”,。１９９４年地方財(cái)政收入僅為２３１１．６億元,，到２００９年則提高到３２５８０．７億元，年均增加２０１８億元,，１５年間增長(zhǎng)了１３．１倍,。地方財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，相應(yīng)增強(qiáng)了地方政府“中觀”調(diào)控支付能力,，確保了政權(quán)運(yùn)行,、公教人員工資發(fā)放和重點(diǎn)、法定支出,，較好地化解了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中的矛盾和問(wèn)題,，彌補(bǔ)了市場(chǎng)失靈和缺陷，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行,。
面對(duì)后金融危機(jī)時(shí)代的巨大沖擊,，地方財(cái)政收入依然表現(xiàn)出強(qiáng)勁的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。今年上半年,，地方財(cái)政收入增速高達(dá)２６．５％,，預(yù)計(jì)全年收入總量有望突破“四萬(wàn)億”。
事實(shí)上,，“增長(zhǎng)”與“發(fā)展”具有不同的內(nèi)涵,�,！霸鲩L(zhǎng)≠發(fā)展”，只有有發(fā)展的增長(zhǎng)才具有可持續(xù)性,。置身于地方視角,，同樣感受到地方財(cái)政“增長(zhǎng)”的煩惱，并未享受到“增長(zhǎng)”的快樂(lè),，有時(shí)甚至步入了“增長(zhǎng)”的極限,，也在不知不覺(jué)中陷入了增長(zhǎng)“困境”：
第一，地方財(cái)政出現(xiàn)了“超能力”增長(zhǎng),。地方財(cái)政收入ＧＤＰ增長(zhǎng)的高彈性,，較好反映出這一特征。１９９５年—２００９年,，地方平均水平為１．４０,，１４個(gè)年度中５年小于１,，３年約等于１,，６年大于１，總體水平大于１,。這意味著地方財(cái)政的增長(zhǎng)能力,，不是構(gòu)建在適度規(guī)模基礎(chǔ)上,，而是超現(xiàn)實(shí),、超可能的汲取。同樣,，地方支出財(cái)政ＧＤＰ增長(zhǎng)彈性,，平均水平為１．４３，也屬于上述情況,。上述增長(zhǎng)是僅就地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)而言的,，若將預(yù)算外、體制外的政府收入因素考慮在內(nèi),，則屬于超水平分配,。這種“竭澤而漁”式的增長(zhǎng)，客觀上加重了宏觀稅負(fù),，傷害了微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ),，影響著地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。
第二,，地方財(cái)政出現(xiàn)了“低質(zhì)量”增長(zhǎng),。２００３年—２００９年，地方一般非稅收入由１５７２．１億元增加到６４４５．２億元,，年均增長(zhǎng)２６．５％,，比同期一般預(yù)算收入,、稅收收入增幅高４．４和５．４個(gè)百分點(diǎn)；非稅收入占一般預(yù)算收入的比重也由１６％提高到１９．８％,。非稅收入的“來(lái)五去五”特性,，使地方財(cái)政的“含金量”大打折扣，也就是通常所說(shuō)的“數(shù)字財(cái)政”與“財(cái)力財(cái)政”之間的矛盾,。如果考慮到弄虛作假等不規(guī)范行為,，如拉稅轉(zhuǎn)稅、先征后返,、寅吃卯糧等,，則地方財(cái)政增長(zhǎng)質(zhì)量就會(huì)進(jìn)一步降低。這種不實(shí)的增長(zhǎng),，制約著地方財(cái)政增長(zhǎng)的有效性,。
第三，地方財(cái)政出現(xiàn)了“行政性”增長(zhǎng),。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)性增長(zhǎng)而言,，這種增長(zhǎng)模式緣于現(xiàn)行的財(cái)政體制壓力、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)和政績(jī)考核制度,。特別是１９９４年的分稅制財(cái)政體制,，選擇了增量改革路徑，較好確保了地方既得利益,。但隨著時(shí)間的推移,，這種漸進(jìn)式改革也表現(xiàn)出一定的累退性，即大量選擇共享稅模式,，使得“基數(shù)”越墊越高,，而環(huán)比增量的“增長(zhǎng)”越來(lái)越有限，這樣地方政府就在不知不覺(jué)中步入了�,！盎鶖�(shù)”之戰(zhàn),，陷入了“基數(shù)＋增長(zhǎng)”的體制陷阱。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),，在地方政府的某些縣鄉(xiāng)層級(jí),，為了確保完成上一年度的“基數(shù)”，自上而下層層分解指標(biāo)任務(wù),，不惜犧牲生態(tài)資源環(huán)境,，過(guò)分招商引資，甚至弄虛作假,，形成了較為典型的行政主導(dǎo)性增長(zhǎng)模式,。這些華麗的數(shù)字，不只是虛化了地方財(cái)政規(guī)模,，最終降低的還是地方政府公共產(chǎn)品供給能力,。
第四,，地方財(cái)政出現(xiàn)了“負(fù)債性”增長(zhǎng)。１９９４年分稅制改革時(shí),，構(gòu)想了較為完善的地方稅體系,，而后十多年不斷進(jìn)行的共享、暫停,、取消等項(xiàng)改革,，使得地方稅稅源日漸枯竭。目前,，中央稅為４個(gè),，地方稅為８?jìng)�(gè)，中央與地方共享稅為７個(gè),。數(shù)量上,，地方稅可觀，而實(shí)際上地方稅收入規(guī)模（２００８年）僅占全國(guó)的６．９％,。地方稅體系的缺失,，地方政府事權(quán)的無(wú)限度擴(kuò)大，加劇了地方財(cái)政收支矛盾,�,！额A(yù)算法》雖明令禁止地方政府發(fā)債,，實(shí)際上存在著大量變相的融資舉債行為,，特別是近幾年地方政府融資平臺(tái)雨后春筍般地出現(xiàn)，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。據(jù)高盛的估計(jì)２０１０年,，２００９年底中國(guó)地方政府負(fù)債高達(dá)７．３８萬(wàn)億元，占ＧＤＰ總量的２３％,，較２００８年同期增長(zhǎng)７０．４％,，按６％的年息計(jì)算，２０１０年地方政府至少要付出４４２８億元利息,。按財(cái)政部科研所的估算２００９年,，２００８年底地方債務(wù)總余額在４萬(wàn)億元以上，其中：直接債務(wù)超過(guò)３萬(wàn)億元,，約占地方財(cái)政收入的１３６．４％,。地方財(cái)政增長(zhǎng)的負(fù)債化現(xiàn)象，造成了代際間不平衡,，制約了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,。
第五，地方財(cái)政出現(xiàn)了“依賴性”增長(zhǎng),。１９９４年—２００９年,，全國(guó)地方財(cái)政支出由４０３８．２億元增加到６０５９３．８億元,，年均增長(zhǎng)１９．８％。而地方財(cái)政自給能力,，則由１９９３年的１．０２演化為２００９年的０．５３,，１６年間下降了４８％，年均降幅０．０３個(gè)百分點(diǎn),。地方財(cái)政支出的這種高依賴性增長(zhǎng),，源于中央政府的各類補(bǔ)助。１９９５年—２００９年,，中央對(duì)地方的補(bǔ)助數(shù)額由２５３２．９億元增加到２８６９５．４億元,，年均增長(zhǎng)１６．８％。以２００９年為例,，地方財(cái)力的５９％來(lái)自中央財(cái)政的“三稅”返還,、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。特別是形形色色的各類專項(xiàng),，占三項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量的４３．３％,，囊括了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，這些專項(xiàng)資金自下而上申報(bào),，自上而下通過(guò)部門“條條”鏈條向下傳遞,，且各部門自制辦法、自定標(biāo)準(zhǔn),、獨(dú)立運(yùn)行,，并要求層層配套，而到了財(cái)力拮據(jù)的縣鄉(xiāng)級(jí),，配套大多流于形式,，只能是上級(jí)給多少錢辦多少事——不完全供給地方公共產(chǎn)品，到最后就是縣均每年迎接多達(dá)數(shù)十次的各類監(jiān)督審計(jì)檢查,。地方性資源配置的中央政府統(tǒng)一安排,，抹殺了居民豐富多彩的消費(fèi)偏好，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的低效率,。地方財(cái)政這種依賴性增長(zhǎng),，虛增了地方財(cái)政規(guī)模，妨礙了地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展,。
上述實(shí)證分析表明,，當(dāng)前地方財(cái)政的某些層級(jí)陷入了增長(zhǎng)的“兩難”選擇：過(guò)分“激勵(lì)”的棘輪作用機(jī)制，超出了帕累托改進(jìn)的余地,；過(guò)分“行政性”干預(yù)的增長(zhǎng),，違背了財(cái)政經(jīng)濟(jì)規(guī)律。發(fā)展是硬道理，日益演進(jìn)為增長(zhǎng)是硬道理,。地方財(cái)政某些有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展的增長(zhǎng),、有收入而無(wú)財(cái)力的增長(zhǎng)、單純?yōu)樵鲩L(zhǎng)而進(jìn)行的“被增長(zhǎng)”,，破壞了增長(zhǎng)的真實(shí)性,、可靠性，加重了納稅人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān),，惡化了生態(tài),、資源和環(huán)境，弱化了政府財(cái)政再分配能力,，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),，擾亂了財(cái)政分配秩序。因此,，從增強(qiáng)地方財(cái)政增長(zhǎng)的有效性出發(fā),，實(shí)現(xiàn)有發(fā)展的硬增長(zhǎng)，是“十二五”時(shí)期貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的首要任務(wù),。
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