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從今年的兩會(huì)到《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０—２０２０年）》的發(fā)布，輿論對(duì)“去行政化”特別是對(duì)高�,！叭バ姓备母锏挠懻�,，已經(jīng)達(dá)到白熱化的地步。大家關(guān)心的,，還是行政權(quán)力在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域干涉太多,，導(dǎo)致管理體制和服務(wù)機(jī)制嚴(yán)重扭曲，出現(xiàn)了一些難以容忍的腐敗以及損害公平正義的事件,。那么,，制度應(yīng)該如何糾正和優(yōu)化？改革的出路在哪里,？針對(duì)這些問題,，中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)圓桌論壇欄目組織了本次討論。
本期的嘉賓是：中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心研究員高新軍,，北京大學(xué)憲法學(xué)教授張千帆,，南開大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任關(guān)信平。謝謝各位,。
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“學(xué)而優(yōu)則仕”是難以割斷的文化血脈 |
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：近年來,，高校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位的腐敗案件及職務(wù)犯罪案件有擴(kuò)大和升級(jí)的趨勢(shì),，有人認(rèn)為這是事業(yè)單位的“行政化管理”導(dǎo)致的,。當(dāng)然，直接的犯罪誘因應(yīng)該是多種多樣的,，但是其具備的“行政權(quán)力”可能會(huì)使其私欲膨脹,，也使其犯罪行為具備了較為強(qiáng)硬的庇護(hù)力量,。因此，限制行政權(quán)力就成為當(dāng)務(wù)之急,。問題是,，如何才能有效限制在事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域根深蒂固的行政權(quán)力？各位有何良策,？
關(guān)信平：首先,，要明確什么是“事業(yè)單位的行政權(quán)力”。我理解,，這一概念可以有兩個(gè)方面的含義：一是指政府行政部門的權(quán)力對(duì)事業(yè)單位的直接干預(yù),，另一種含義是事業(yè)單位內(nèi)部的行政管理體系的權(quán)力運(yùn)作,。對(duì)來自政府的行政權(quán)力干預(yù)的限制主要是要求政府行政部門減少對(duì)事業(yè)單位的直接干預(yù)和對(duì)具體事務(wù)的控制,，讓事業(yè)單位能夠依照法律法規(guī)和國家的社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃而自主地規(guī)劃其發(fā)展，并自主地運(yùn)行,。對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部行政權(quán)力的限制主要是要建立健全民主管理體制,，并加強(qiáng)對(duì)單位行政部門權(quán)力的監(jiān)督。
高新軍：我認(rèn)為關(guān)鍵不在于行政權(quán)力如何行使,，而在于我們的監(jiān)督體制沒有建立和健全起來,。中國腐敗那么多，原因就是公開太少,，透明度太低,。所謂限制行政權(quán)力，最好的方法是公開透明行政權(quán)力的行使過程,，而不是把行政權(quán)力從這里挪到那里,，從這些人手中，挪到那些人手中,。那是換湯不換藥,。
張千帆：要有效限制行政權(quán)力，不是去掉幾個(gè)頭銜就完事了,，譬如將北大校長和副部級(jí)待遇脫鉤,，法學(xué)院院長和處長級(jí)別脫鉤，這樣做根本不頂用�,，F(xiàn)在,，學(xué)者不僅為做官打破頭，也為官僚主導(dǎo)的資源分配打破頭,。要改變這種狀況,，只有回歸真正的大學(xué)自治。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：張教授所講的現(xiàn)象,，究其原因,，還是“官本位”思維在作怪,，“學(xué)而優(yōu)則仕”，這樣的觀念恐怕一時(shí)也難以改變,。
張千帆：是這樣的,。一開始，中國大學(xué)行政化和“官本位”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的結(jié)果,。在“文革”結(jié)束和改革開放初期,，中國學(xué)術(shù)從一片空白起步，需要“大干快上”,、早出成果,，所以那個(gè)時(shí)代的成果大都是大學(xué)行政領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)大伙集體“攻關(guān)”出來的。現(xiàn)在這種現(xiàn)象少了些,，但是痕跡還在,，何況隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，校,、院領(lǐng)導(dǎo)掌握的資源比以前多得多了,。這樣，學(xué)術(shù)和權(quán)力就不可分割地聯(lián)系在一起了,，以至“學(xué)而優(yōu)則仕”成了我們這里的常識(shí),。
高新軍：我們不能脫離中國的具體國情，中國儒家文化就是講“學(xué)而優(yōu)則仕”的,。既然我們無法割斷歷史文化的血脈,，那么有沒有辦法可以將這種行政化的色彩搞得淡一些呢？也就是說,，把行政化置于可控制的范圍內(nèi),。這就又回到了對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督問題上了。雖然我們不可能完全做到“去行政化”,，但是我們完全可以做到對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督,。所以，與其更多地討論所謂“去行政化”,，不如好好討論一下如何建立起有效的對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督體系,。這樣做更有可操作性，也更容易為人們所接受,。
關(guān)信平：事業(yè)單位“去行政化”和破除“官本位”很有必要,。“官本位”思想主要存在于事業(yè)單位內(nèi)部的行政體系人員中,，與教師,、醫(yī)生、科研人員等其他專業(yè)人員的關(guān)系不大,。因此,，打破“官本位”思維枷鎖主要是針對(duì)高校中的領(lǐng)導(dǎo)和行政人員,。但形成高校行政化和“官本位”的土壤并不在高校內(nèi)部，而是在整個(gè)社會(huì),。因此,，“去行政化”主要是政府和社會(huì)的事情。例如,，能否切實(shí)取消政府對(duì)高校及其人員活動(dòng)的行政審批,？高校人員調(diào)入政府部門時(shí)是否能夠不看其原來的行政級(jí)別？等等,。
張千帆：我需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn),，要讓中國的學(xué)術(shù)真正發(fā)展起來，讓中國的大學(xué)“改邪歸正”,，唯一的辦法就是放手,。其實(shí)任何國家都需要管制，但世界上不論走到哪里,，有兩個(gè)地方是最不需要管的：一個(gè)是法院,，一個(gè)是大學(xué),。但在我們這里,，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都被管得死死的。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：不管是高校領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案,，還是學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)制的扭曲,，抑或醫(yī)院等事業(yè)機(jī)構(gòu)的官僚作風(fēng)，其實(shí)都在昭示一個(gè)問題：社會(huì)公平,、正義受損,，因?yàn)榻^對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。那么是不是就可以說,，解決社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的公平正義問題,，關(guān)鍵是要避免行政權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)資源的分配？請(qǐng)各位談?wù)勀銈兊目捶ā?/P>
高新軍：避免行政權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)資源的分配,，是我們長期努力的方向,。這種趨勢(shì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里有，在社會(huì)政治領(lǐng)域里也是如此�,，F(xiàn)在的問題是,，行政權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)資源分配的現(xiàn)象還十分普遍，這是我國產(chǎn)生不公平和非正義的根源之一,。要完全在中國消除行政權(quán)力對(duì)社會(huì)資源分配的影響,，是不可能的。現(xiàn)在怕就怕一方面是行政權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)資源的分配,，另一方面又沒有對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督,。
張千帆：我的看法比這還極端一點(diǎn)——大學(xué)根本就不應(yīng)該有那么多人為分配的資源,。試想，一旦有資源,，就要分配,，那誰來分配呢？自然是領(lǐng)導(dǎo),。哪怕實(shí)行民主分配,，讓大家選出院長或委員會(huì)來分配這些資源，他們一旦被選中也就成了“領(lǐng)導(dǎo)”,，換言之,，也就得到了尋租機(jī)會(huì)。所以我認(rèn)為將中國大學(xué)引向“邪路”的“萬惡之源”首先是大學(xué)擁有的那么多可支配的資源和泛濫的評(píng)價(jià)機(jī)制,�,？纯磭獯髮W(xué)教授，除了固定工資之外,，哪有那么多課題,、獎(jiǎng)項(xiàng)、評(píng)比�,�,？當(dāng)然，職稱還是要評(píng)的,，這里行政和人際關(guān)系會(huì)發(fā)揮一點(diǎn)作用,，但是當(dāng)上教授之后就沒有那么多資源來吸引他了。要去行政化,，關(guān)鍵在于削減大學(xué)實(shí)際上可以自由支配的資源,。我們總是要評(píng)比、要獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn),、要在學(xué)者和法官中間分個(gè)等級(jí)出來,，而所有這些都是行政權(quán)力寄生的溫床。
關(guān)信平：任何事情都有兩面性,。由高度行政主導(dǎo)的社會(huì)公共資源分配模式的效率比較高,，可以避免其他一些國家經(jīng)常發(fā)生因無窮無盡的社會(huì)爭(zhēng)論而導(dǎo)致的低效率，但權(quán)力過分集中也確實(shí)更容易導(dǎo)致腐敗,，而且少數(shù)人的決策也更容易導(dǎo)致失誤和不公平,。因此，公共資源分配模式應(yīng)該是在兩個(gè)極端之間尋找一個(gè)合理的平衡點(diǎn),。從我國目前的情況看,，公共資源分配中行政權(quán)力過大了一些，因此應(yīng)該增強(qiáng)民主決策的力量,。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：如何增強(qiáng)社會(huì)資源分配中民主決策的力量,？
關(guān)信平：在公共資源分配中實(shí)現(xiàn)行政決策與民主決策的結(jié)合有兩種方式,。一種方式是“行政主導(dǎo)＋民主參與”，即由政府行政部門決定資源分配,，但要求行政部門在做決定的過程中要有更多的民眾參與,。另一種方式是“民主決策＋行政監(jiān)督”，即通過一定的民主方式做出決策,，但行政部門有權(quán)代表政府監(jiān)督民主決策及其實(shí)施的合法合理性,。這兩種決策方式可以分別運(yùn)用于社會(huì)層面的公共資源分配和事業(yè)單位內(nèi)部的資源分配。從社會(huì)層面上看,，公共資源的分配仍可以由各級(jí)政府的行政部門主導(dǎo),，但應(yīng)該通過一定的法規(guī)使各級(jí)人大在公共資源分配中發(fā)揮更大的作用，并且應(yīng)該通過各種方式更多地聽取民眾的意見,。在高校內(nèi)部,，公共資源的分配可以首先在黨委的主持或監(jiān)督下通過民主決策的方式制定基本的規(guī)則和規(guī)劃，再由行政部門去監(jiān)督實(shí)施,。
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改革重點(diǎn)是權(quán)力行使與監(jiān)督的公開透明 |
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：中國的事業(yè)機(jī)構(gòu)非常龐大,，既得利益者的反抗力量勢(shì)必會(huì)給改革造成強(qiáng)大的壓力。在各位看來,，我們的改革應(yīng)該采取何種方式,？傳統(tǒng)的“從上至下”或“從下至上”改革路徑能否行得通？有沒有另辟蹊徑的可能,？
張千帆：大學(xué)“去行政化”的社會(huì)呼聲很高,，但是我并不樂觀。那些已經(jīng)做上頭頭腦腦的既得利益者,，肯定是不支持改革的�,！白韵露稀眲�(dòng)力不大,，“自上而下”則只有阻力、沒有動(dòng)力,，“去行政化”改革恐怕會(huì)是“雷聲大,、雨點(diǎn)小”，即使出臺(tái)個(gè)什么改革措施也難以落到實(shí)處,。當(dāng)然,，我希望自己的估計(jì)是錯(cuò)的。最終,，我們還是需要全社會(huì)的一種覺醒,。
關(guān)信平：“去行政化”改革可以是上下齊動(dòng)，既解決政府行政部門職能轉(zhuǎn)變的問題,，同時(shí)也解決事業(yè)單位內(nèi)部行政部門職能轉(zhuǎn)變的問題,。但應(yīng)該注意的一點(diǎn)是,，“去行政化”改革不應(yīng)該嚴(yán)重?fù)p害各類群體合法合理的切身利益。例如,，改革應(yīng)盡量避免各類群體收入,、福利、社會(huì)保障等方面在總體上的利益損失,，否則改革的阻力會(huì)很大,。
高新軍：改革不是“從上至下”，也不是“從下至上”,，改革是對(duì)行政權(quán)力行使的公開透明,，是對(duì)行政權(quán)力行使的監(jiān)督。這種公開透明,，可以從上至下,，也可以從下至上，最好是平行的,。如何做到四面透明公開,，是個(gè)大課題。但是,，我們現(xiàn)在就必須把注意力放在這方面,。要做到公開透明，就必須做到?jīng)Q策要公開透明,、執(zhí)行要公開透明,、結(jié)果要公開透明，這是所有發(fā)達(dá)國家通行的原則,，我國要走向繁榮富強(qiáng),，也必須這樣做。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：在這輪“去行政化”改革的探討中,，不少人提議借鑒國企改革“政企分開,、管辦分離”的改革模式�,？雌饋�,，這是個(gè)不錯(cuò)的辦法。各位對(duì)此怎么看,？有哪些教訓(xùn)需要注意,？
關(guān)信平：單從管理的角度看，事業(yè)單位改革借鑒企業(yè)改革模式是可以的,。就我國目前的情況看,，一方面應(yīng)該擴(kuò)大事業(yè)單位在具體運(yùn)行中的自主權(quán)，減少政府行政部門對(duì)其內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，但另一方面也應(yīng)該加強(qiáng)政府對(duì)事業(yè)單位的宏觀引導(dǎo),、目標(biāo)管理和過程監(jiān)督,。當(dāng)然，在政府對(duì)事業(yè)單位的管理監(jiān)督中應(yīng)該更多地引入民主管理的機(jī)制,。
張千帆：有些提法聽上去不錯(cuò),，但是實(shí)踐效果很難說，有的可能也就是領(lǐng)導(dǎo)拿來忽悠一下,。國企改革本身似乎就不是什么成功的例子,，為什么要作為大學(xué)改革的榜樣呢？企業(yè)確實(shí)需要一定管制,，但是高校絕對(duì)應(yīng)該限于最低程度的管制,，兩者是沒有什么可比性的。
高新軍：我國的體制改革,，有些經(jīng)驗(yàn)是互通的,，比如要讓市場(chǎng)規(guī)律在資源的分配中起基礎(chǔ)性作用。在社會(huì)政治領(lǐng)域里,，也要讓民主政治的規(guī)律在社會(huì)資源的配置中起基礎(chǔ)性作用,。但是，并不是所有的經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn),，都可以照搬到社會(huì)政治領(lǐng)域里,。比如，在醫(yī)療保險(xiǎn)改革領(lǐng)域里,，單純的市場(chǎng)化是有問題的,，因?yàn)獒t(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域具有外部性：它除了可以優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)外，還有一個(gè)基本的社會(huì)保障功能,，忽視這個(gè)基本的社會(huì)保障功能,，可能會(huì)造成更大的社會(huì)不公。我們的大學(xué)教育,、住房保障等也是如此,，因此在這樣的領(lǐng)域搞“政企分開、管辦分離”,，要特別小心。
關(guān)信平：事業(yè)單位不能是完全獨(dú)立的行動(dòng)者,，它們必須接受社會(huì)的管理和監(jiān)督,。而政府作為社會(huì)公共利益的代表和公共資源的管理者，必須對(duì)事業(yè)單位給予比企業(yè)更多的管理和監(jiān)督,，以防止公共資源被濫用,，并促使事業(yè)單位的行為更加符合社會(huì)公益目標(biāo)。
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