土地出讓金問(wèn)題一直是審計(jì)“頑疾”,，地方政府違規(guī)、變相減免土地出讓金,、用地單位拖欠土地出讓金等問(wèn)題屢屢出現(xiàn),。
“審計(jì)組進(jìn)駐后,，要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在與審計(jì)人員溝通時(shí),，需要很多技巧,，該解釋的事情一定要解釋清楚�,！�
8月中旬開(kāi)始,，全國(guó)土地財(cái)政審計(jì)工作全面展開(kāi)，某省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)工作人員劉小壯(化名)為準(zhǔn)備各種資料忙了有一段時(shí)間了,，其中關(guān)于土地出讓金的資料準(zhǔn)備更是小心加小心,，全面再全面，因?yàn)檫@是此次審計(jì)的重點(diǎn),。
擔(dān)心的不僅僅是地方政府,，一位私募基金的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《國(guó)際金融報(bào)》記者，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來(lái)源中占據(jù)較大比例,，而與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及地方政府平臺(tái)融資項(xiàng)目有關(guān)的信托,、資管及私募基金項(xiàng)目或亦將受到此次專項(xiàng)審計(jì)的波及。
數(shù)據(jù)顯示,，2013年,，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1萬(wàn)億元,，自2004年全國(guó)土地開(kāi)始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái),，全國(guó)土地出讓金收入上漲超7倍。在之前的三次小范圍的土地出讓金審計(jì)中,，問(wèn)題就不少,。
從市場(chǎng)反應(yīng)看，公眾希望,，此次審計(jì)是“醫(yī)治”地方土地財(cái)政的重要契機(jī),。一些專家甚至認(rèn)為，這是為構(gòu)建和完善合理的地方稅體系的前期重要準(zhǔn)備。果真如此嗎?一位地方審計(jì)局工作人員坦言,，“審計(jì)的對(duì)象是過(guò)往情況,，對(duì)地方土地財(cái)政實(shí)質(zhì)性約束，仍然要等到審計(jì)結(jié)束后的處理環(huán)節(jié),�,！�
好在不必等太久，兩個(gè)月后,，審計(jì)報(bào)告將出爐,。
15萬(wàn)億有多少貓膩
“今年選來(lái)選去，我們最后選了土地出讓金收支情況,，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān),，肯定會(huì)涉及占用耕地問(wèn)題”
為期3個(gè)月的首次土地財(cái)政審計(jì)正在進(jìn)行。
在全國(guó)范圍審計(jì)之前,，審計(jì)署在東西部各選一個(gè)省份試點(diǎn),。作為東部試點(diǎn)的遼寧省已于6月份審計(jì)結(jié)束，未被納入試點(diǎn)的省份,，7月份前做好自查自糾工作,。據(jù)《國(guó)際金融報(bào)》記者了解，審計(jì)工作于2014年8月中旬開(kāi)展,，具體審計(jì)工作由各省(區(qū))當(dāng)?shù)貙徲?jì)署特派辦牽頭,，審計(jì)組成員則由特派辦和各地審計(jì)部門(mén)抽調(diào)的工作人員組成，審計(jì)直接對(duì)象是各市縣政府,，審計(jì)方式為異地交叉審計(jì),，工作時(shí)間或截至10月末。
上海易居房地產(chǎn)研究院研究員嚴(yán)躍進(jìn)告訴《國(guó)際金融報(bào)》記者,，通過(guò)對(duì)土地財(cái)政“家底”審計(jì),，對(duì)土地財(cái)政的形成原因和其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的不良影響，為下一步的改革尋找到合理有效的切入點(diǎn),，應(yīng)該是此次審計(jì)最重要的目標(biāo),。
土地財(cái)政項(xiàng)目龐雜，此次有無(wú)審計(jì)重點(diǎn)?
“今年選來(lái)選去,，我們最后選了土地出讓金收支情況,，考慮到土地出讓金與耕地緊密相關(guān)，肯定會(huì)涉及占用耕地問(wèn)題,�,！�2014年年初，國(guó)土資源審計(jì)工作就被列為今年審計(jì)署的重點(diǎn)工作,。審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝在接受媒體采訪時(shí)透露了具體審計(jì)重點(diǎn),，2008年-2013年6年間,，地方政府總計(jì)約15萬(wàn)億元的土地出讓金將成為審計(jì)重點(diǎn)之一。
前三次審計(jì)問(wèn)題多
“存在變相減免土地出讓金,、欠征土地出讓金,、挪用土地出讓金等情況”
自2004年全國(guó)土地開(kāi)始普遍實(shí)行“招拍掛”制度以來(lái)，全國(guó)土地出讓金收入持續(xù)攀升,。2013年,，地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史新高，達(dá)到4.1萬(wàn)億元,，同比增長(zhǎng)約45%,，其中地方政府的土地出讓金收入占95%。10年以來(lái),，全國(guó)土地出讓金收入上漲超7倍。土地出讓金問(wèn)題一直是審計(jì)“頑疾”,。
據(jù)記者了解,，審計(jì)署分別于2007年、2009年,、2011年對(duì)部分地區(qū)的土地資金做了審計(jì)工作,。對(duì)比三次審計(jì)結(jié)果，地方政府違規(guī),、變相減免土地出讓金,、用地單位拖欠土地出讓金、部分土地出讓金未納入基金預(yù)算管理等問(wèn)題屢屢出現(xiàn),。
2010年公布的審計(jì)結(jié)果顯示,，11個(gè)市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,，占征收總額的20.1%,。如今，仍存在變相減免土地出讓金,、欠征土地出讓金,、挪用土地出讓金等情況。另外,，據(jù)國(guó)土部披露,，2013年全國(guó)46個(gè)城市共欠繳土地出讓金492億元。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授胡怡建認(rèn)為,，“土地出讓金收入屬于政府性基金的一種,，土地出讓收入未納入土地出讓金，不符合國(guó)家基金預(yù)算管理規(guī)定”,。
地方人員正忙接待
“審計(jì)組進(jìn)駐后,，還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員,。在和審計(jì)人員溝通時(shí)，需要很多技巧,，該解釋的事情一定要解釋清楚”
此次對(duì)土地出讓金的審計(jì)具體查哪些東西呢?
一位省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)工作人員告訴《國(guó)際金融報(bào)》記者,，該省需要為審計(jì)部門(mén)準(zhǔn)備土地出讓金等十幾項(xiàng)相關(guān)資料，“在土地出讓金方面,，需準(zhǔn)備土地出讓金收入明細(xì),、支出表、土地級(jí)別與基準(zhǔn)地價(jià),、土地使用權(quán)證發(fā)放及融資情況等”,。
關(guān)于土地出讓金審計(jì)中可能出現(xiàn)的核心問(wèn)題，上述工作人員透露,，比如是否存在違規(guī)出讓土地的問(wèn)題,，包括出讓主體不合法、未落實(shí)招拍掛出讓制度,、違反國(guó)家供地政策,、低價(jià)或零地價(jià)甚至負(fù)地價(jià)出讓土地、違規(guī)發(fā)證,、出讓后擅自改變規(guī)劃條件等;是否存在應(yīng)征未征,、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問(wèn)題;是否存在人為加大土地開(kāi)發(fā)成本支出而降低土地出讓實(shí)際收益,，違規(guī)使用,、擠占、挪用土地出讓金等問(wèn)題都在審計(jì)范圍內(nèi),，“審計(jì)組進(jìn)駐后,，還要設(shè)聯(lián)絡(luò)員。在和審計(jì)人員溝通時(shí),，需要很多技巧,，該解釋的事情一定要解釋清楚”。
被譽(yù)為“第二財(cái)政”的土地出讓金與當(dāng)下的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和地方政府的融資舉債都有著密不可分的關(guān)聯(lián),，隨著專項(xiàng)審計(jì)工作的開(kāi)展,，相關(guān)問(wèn)題的處理或?qū)?duì)房地產(chǎn)土地開(kāi)發(fā)及政府融資帶來(lái)新的壓力。一位私募基金的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者,，由于土地出讓金在地方政府債務(wù)還款來(lái)源中占據(jù)較大比例,，而與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)及地方政府平臺(tái)融資項(xiàng)目有關(guān)的信托、資管及私募基金項(xiàng)目或亦將受到此次專項(xiàng)審計(jì)的波及,。
為財(cái)稅改革做準(zhǔn)備
“對(duì)地方土地財(cái)政實(shí)質(zhì)性約束,，仍然要等到審計(jì)結(jié)束后的處理環(huán)節(jié)”
“土地財(cái)政”如何才能夠“取之于民用之于民”，這要在土地大審計(jì)之后才能夠下結(jié)論,。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授葉青預(yù)測(cè),，土地審計(jì)對(duì)當(dāng)今社會(huì)的影響將會(huì)比債務(wù)審計(jì)更大,。在多位財(cái)稅專家眼中，此次審計(jì)被看作為解決土地財(cái)政依賴做準(zhǔn)備,。
“分稅制改革是土地財(cái)政解決的關(guān)鍵,。此次有關(guān)于土地財(cái)政的全面審計(jì)，可以全面了解地方錢(qián)袋子,，有利于解決土地財(cái)政問(wèn)題,。”賈康認(rèn)為,，地方財(cái)政困境的形成,，更深層次上還在于制度因素，“其中,，分稅制深化改革的不到位,、中央與地方在財(cái)力與事權(quán)上的不匹配，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期資金缺乏,，只能過(guò)度依靠土地收入,，這是土地財(cái)政等問(wèn)題沉疴不解的制度根源�,！�
1994年實(shí)行分稅制之前，地方財(cái)政收入比較豐厚,。分稅制之后,，地方財(cái)力明顯減少。最近十年,，地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)并沒(méi)有因?yàn)榈胤截?cái)政自主支配的財(cái)力減少而減少,，相反，隨著地方主官政績(jī)觀的變化,，在地方建設(shè)中往往出現(xiàn)“自我加壓”現(xiàn)象,。僅靠地方財(cái)政收入、中央轉(zhuǎn)移支付,、借債,，無(wú)法完成建設(shè)任務(wù)。因此,，地方財(cái)政越來(lái)越依賴于債務(wù)與土地,，導(dǎo)致地方各級(jí)政府的債務(wù)大都與“土地財(cái)政”掛鉤。
“審計(jì)的對(duì)象是過(guò)往的情況,�,！币晃坏胤綄徲�(jì)局工作人員坦言，“對(duì)地方土地財(cái)政實(shí)質(zhì)性約束,，仍然要等到審計(jì)結(jié)束后的處理環(huán)節(jié),�,！辟Z康指出，目前當(dāng)務(wù)之急,，要緩解地方財(cái)政困難,，構(gòu)建和完善合理的地方稅體系，特別是房地產(chǎn)稅要推行,。
當(dāng)然,，探索中的房地產(chǎn)稅要替代目前近4萬(wàn)億規(guī)模的土地出讓金收入作為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，還需要相當(dāng)時(shí)日,。擺脫土地財(cái)政的出路,，既要為地方政府尋找替代的財(cái)力來(lái)源，更要在“二元”土地管理制度,、土地二級(jí)交易市場(chǎng)建設(shè),、住房與土地信息公開(kāi)聯(lián)網(wǎng)、合并或減免現(xiàn)行的土地與房地產(chǎn)稅費(fèi),、取得盡可能廣泛的社會(huì)共識(shí)等方面,，進(jìn)行系統(tǒng)性的前期鋪墊。
同濟(jì)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所所長(zhǎng)石建勛近日撰文指出,，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革,，逐步實(shí)現(xiàn)土地“出讓收入”為主向“保有使用稅收收入”為主的轉(zhuǎn)型�,？梢钥紤]取消財(cái)政專戶將土地出讓收入納入預(yù)算監(jiān)管,，并在有破產(chǎn)制度的前提下允許地方政府自主發(fā)債，健全對(duì)地方政府的約束機(jī)制,。
