|
 |
|
地方法規(guī)不宜介入“人肉搜索”
日前，浙江省人大法制委員會(huì)召開(kāi)立法座談會(huì),，就《浙江省信息化促進(jìn)條例(草案)》中引起輿論質(zhì)疑“禁止人肉搜索”的條款聽(tīng)取意見(jiàn),。專家提出,，“人肉搜索”涉及公民言論自由,、隱私權(quán)等政治和民事權(quán)利,，地方性法規(guī)不宜對(duì)其作出規(guī)定。圖為浙江省法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人發(fā)言,。新華社記者 岳德亮/攝 |
放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,，在一定條件限制下，其負(fù)面影響不會(huì)超過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn),，但有利于農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模地集中農(nóng)地,，以產(chǎn)業(yè)化的方式運(yùn)作農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程,。同時(shí),，還有利于資金的引進(jìn)，活化農(nóng)村的資本多元運(yùn)作,。
資金短缺與融資困難,，是當(dāng)前阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的主要原因,，這其中的核心問(wèn)題,，是法律限制農(nóng)民以其所擁有的土地權(quán)利交換價(jià)值以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資。
放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,，在一定條件限制下,，其負(fù)面影響不會(huì)超過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)，但有利于農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模地集中農(nóng)地,，以產(chǎn)業(yè)化的方式運(yùn)作農(nóng)業(yè),，加快農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。同時(shí),，還有利于資金的引進(jìn),，活化農(nóng)村的資本多元運(yùn)作。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押：物權(quán)法未實(shí)現(xiàn)的突破
依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定,，農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)中明確得為抵押權(quán)的范圍十分有限,，僅包括：一、以招標(biāo),、拍賣,、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地(荒山、荒溝,、荒丘,、荒灘)等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；二,、鄉(xiāng)鎮(zhèn),、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán),，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物所有權(quán),；三,、林木所有權(quán)。明確被排除在抵押權(quán)范圍之外的農(nóng)村土地的相關(guān)權(quán)利則有：一,、集體土地所有權(quán),；二、耕地,、宅基地,、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán),。
相較于法律在農(nóng)村所禁止抵押的各種權(quán)利而言,，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于適合發(fā)揮其使用價(jià)值與交換價(jià)值，并為多數(shù)農(nóng)民的主要農(nóng)村土地權(quán)利來(lái)源,；而能否以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資,，在廣大的農(nóng)村里已經(jīng)成了相當(dāng)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。
有關(guān)限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)規(guī)定,，《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)與《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)均規(guī)定了“耕地,、宅基地,、自留地,、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(2005年9月1日起施行)第15條亦明確規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效,。對(duì)因此造成的損失,，當(dāng)事人有過(guò)錯(cuò)的,，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任�,！�
事實(shí)上,，我國(guó)在《物權(quán)法》制訂的過(guò)程中，曾經(jīng)試圖突破土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得抵押的限制,�,！段餀�(quán)法》草案第五次審議稿曾經(jīng)規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有穩(wěn)定收入來(lái)源的，經(jīng)發(fā)包方同意,，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的，不得改變承包地的用途,�,！比欢�(jīng)過(guò)全國(guó)人大法律委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦,、國(guó)土資源部,、農(nóng)業(yè)部等部門研究后認(rèn)為,，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完全建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本,，從全國(guó)范圍看,，放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚未成熟，因而在《物權(quán)法》草案第六次審議槁中刪除此一規(guī)定,。
“抵押應(yīng)獲集體所有人同意”的規(guī)定宜廢止
但禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之規(guī)定并非沒(méi)有例外,�,！稉�(dān)保法》第34條第1款第5項(xiàng)“抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山,、荒溝、荒丘,、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押”,。《物權(quán)法》第180條第3項(xiàng)“以招標(biāo),、拍賣,、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押”。
但即便是荒地的抵押,，仍有一道不易跨越的門檻,，因?yàn)椤稉?dān)保法》第34條第1款第5項(xiàng)規(guī)定，抵押人抵押其所承包的四荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí),，須經(jīng)發(fā)包方同意,。此外，國(guó)家土地管理局于1995年9月11日頒布的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》第4條,，還進(jìn)一步就此做出規(guī)定：“集體荒地土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押須經(jīng)被抵押土地的集體土地所有者同意,，并出具書(shū)面證明。鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的,，集體土地所有者出具的同意抵押的書(shū)面證明應(yīng)包括：在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)同意按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,；征地費(fèi)是否作為清償資金等內(nèi)容。集體土地所有者在出具同意鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的書(shū)面證明前須將土地抵押有關(guān)事項(xiàng)在村農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù),�,！�
根據(jù)上述規(guī)定要求，在實(shí)踐中一般都要求發(fā)包方須出具同意抵押的書(shū)面證明后方得進(jìn)行抵押登記,，但這經(jīng)常成為設(shè)定荒地使用權(quán)抵押的障礙,，因?yàn)榉钜蠹w土地所有者必須同意在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)“按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”，其目的應(yīng)在于便于抵押權(quán)人(金融機(jī)構(gòu))實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)以求償,。但是眾所周知,，征地補(bǔ)償事項(xiàng)一向是非常難以協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，集體土地所有人(即發(fā)包人),，一般說(shuō)來(lái),，非常不愿意輕易地出具同意集體土地使用權(quán)抵押的書(shū)面證明,。
實(shí)際上，四荒地或一般土地使用權(quán)都是用益物權(quán)的一種,，其附著在集體所有土地之上,，實(shí)現(xiàn)四荒地或一般土地使用權(quán)抵押權(quán)時(shí)，并不影響集體土地所有權(quán)本身,。此外,，用益物權(quán)有一定期限，即便該四荒地或一般土地使用權(quán),，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)抵押權(quán)之故而更換承包人,，但當(dāng)該四荒地或一般土地使用權(quán)的承包期限到期時(shí)，相關(guān)集體土地仍能恢復(fù)至未承包前的法律狀態(tài),。
國(guó)家土地管理局于1995年9月11日頒布《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》時(shí),，因其時(shí)《物權(quán)法》尚未出臺(tái)，亦對(duì)土地所有權(quán)與用益物權(quán)之間的關(guān)系欠缺認(rèn)識(shí),，再結(jié)合當(dāng)時(shí)的整體社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀,，因而有如此規(guī)定尚可理解。但現(xiàn)今的相關(guān)法律支持與社會(huì)背景均有較大變化,；在法律技術(shù)上,，立法者還可以限制因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的受讓人資格。因此,，相關(guān)對(duì)于四荒地或一般土地使用權(quán)權(quán)利人抵押應(yīng)獲得集體所有人同意,，特別是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)同意按法律規(guī)定的土地征用標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償后轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之規(guī)定，并無(wú)太大積極意義,，均宜廢止,。
應(yīng)放開(kāi)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制
我國(guó)當(dāng)前僅允許在四荒地領(lǐng)域內(nèi)設(shè)定農(nóng)村土地抵押權(quán)，抵押權(quán)是否可以拓寬到除四荒地之外的范圍,，學(xué)界則有不同見(jiàn)解：
反對(duì)者的意見(jiàn)基本上集中于以下兩點(diǎn)：一,、農(nóng)村土地所承載的社會(huì)保障功能是現(xiàn)行立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要原因。因?yàn)橹袊?guó)仍是農(nóng)業(yè)大國(guó),，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)條件,，如允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，一旦農(nóng)民不能按期償還債務(wù),，則將喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而可能成為無(wú)業(yè)流民,，這將極大地危及農(nóng)民的生存和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。二,、抵押權(quán)的成立一般以登記作為其公示方式,，然而完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度在農(nóng)村卻遠(yuǎn)未建立，這成為了推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的一大障礙,。
贊同者的意見(jiàn)認(rèn)為：一,、用益物權(quán)之上可以設(shè)定擔(dān)保物權(quán),，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)的一種，屬于農(nóng)民所享有的長(zhǎng)期的土地使用權(quán),，其內(nèi)涵包含使用權(quán),、經(jīng)營(yíng)權(quán)、受益權(quán)等,，應(yīng)當(dāng)包含抵押功能,。二、在當(dāng)前工商資本難以進(jìn)入或不愿進(jìn)入農(nóng)村的情況下,，放開(kāi)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押,，能夠使該項(xiàng)權(quán)利產(chǎn)生應(yīng)有的交換價(jià)值。其一方面能保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn),，另一方面可以拓寬農(nóng)民融資的渠道,，緩解農(nóng)民借款的困難情形,，使農(nóng)民能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模,，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平。三,、我國(guó)不同區(qū)域,，因地理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度之不同存在明顯差異，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司所編撰的歷年《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)可以看出,，與土地有關(guān)之收入占農(nóng)民總收入的比重正在下降,。此外，不同地區(qū)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力之比例區(qū)別甚大,，經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)地區(qū),，其從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力比例越低。由這些數(shù)據(jù)可以觀察出來(lái),，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),，土地的社會(huì)保障作用已明顯減弱，其更重要的功能是發(fā)揮多元的經(jīng)濟(jì)效用,。這一帶農(nóng)民的收入已趨于多元化,，土地并不是農(nóng)民的唯一財(cái)源。立法禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,，對(duì)這一帶的農(nóng)民而言,，非但不是保護(hù)，反而是一種無(wú)謂的限制,，因其制約了此一區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)業(yè)的發(fā)展,。實(shí)際上，即便是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),，亦不能否定放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)此區(qū)域的積極意義,。
綜合言之,，在同時(shí)慮及農(nóng)村土地的融資功能與社會(huì)保障功能兩項(xiàng)因素后我們認(rèn)為，不論集體土地在被承包前是否屬于荒地,，只要符合以下兩項(xiàng)條件,，應(yīng)即放開(kāi)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的限制：一、抵押人(以戶為單位),，其家庭成員有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入來(lái)源者,，可以將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))抵押。在實(shí)施初期,，可限定其所抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須限于一定比例,；其后視整體社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，再由相關(guān)行政主管部門適時(shí)放寬其得抵押的比例,。二,、基于保證耕地面積與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值不能下降等因素，可以規(guī)定：若土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(抵押人)到期無(wú)法償還欠款,，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后,，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼受人不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。而在此規(guī)定之下,，可廢止集體土地使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)必須征用該集體土地以轉(zhuǎn)為國(guó)有化的規(guī)定,，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)雖在不同權(quán)利主體中流轉(zhuǎn)，但其農(nóng)用性質(zhì)不變,。取消國(guó)有化征用程序,，不僅可以降低抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的操作成本，提高整體土地金融市場(chǎng)的運(yùn)行效率,，還可以避免因集體所有權(quán)人無(wú)法對(duì)征用費(fèi)補(bǔ)償達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn),，致使抵押權(quán)設(shè)定困難，因而錯(cuò)失融資時(shí)機(jī)等問(wèn)題,。
我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有,，法律禁止交易，因而一定程度能夠發(fā)揮集體土地的交換價(jià)值者,，主要是通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn),。但是現(xiàn)今集體土地之所謂為集體所有，仍流于形式,。從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)說(shuō),，實(shí)際上集體土地的最大產(chǎn)權(quán)人仍是政府，而這一點(diǎn)也正是當(dāng)前農(nóng)村問(wèn)題的一個(gè)焦點(diǎn),。
事實(shí)上,，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，承包人因有對(duì)價(jià)或其它法律理由，而失去對(duì)所承包土地之經(jīng)營(yíng)權(quán)利,，甚至失去相應(yīng)土地的承包人身份,。而相對(duì)于抵押土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，抵押人仍為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包人,，既然法律允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),，實(shí)在沒(méi)有道理在一定條件限制下，仍然禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,。
農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如果不能良好發(fā)展,，整體社會(huì)將長(zhǎng)期存在巨大的城鄉(xiāng)差異。而放開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押,，在一定條件限制下其負(fù)面影響不會(huì)超過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn),；但是其正面影響，則至少包括,，農(nóng)村地區(qū)將易于大規(guī)模地集中農(nóng)地,，以產(chǎn)業(yè)化的方式運(yùn)作農(nóng)業(yè)，更有效益地安排農(nóng)村的勞動(dòng)力,，加快農(nóng)村地區(qū)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程,。同時(shí)資金的引進(jìn)，將能活化農(nóng)村自身的資本多元運(yùn)作,，帶來(lái)各式基礎(chǔ)設(shè)施,，甚至是達(dá)到調(diào)節(jié)當(dāng)前農(nóng)村的生態(tài)，提升整體農(nóng)村生活品質(zhì),，拉近城鄉(xiāng)差距，從而一定程度地滿足社會(huì)保障功能等,�,！�(本文為國(guó)家課題項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)程中的法律設(shè)計(jì)”的階段性成果，作者單位：浙江大學(xué)光華法學(xué)院)
|