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包括正在使用的舊村址在內的河南封丘縣王村鄉(xiāng)新李莊村近300畝土地,，在沒有合法手續(xù)的情況下,，很快將變成開發(fā)商廣告牌中的“300畝風情大盤、30萬平方米高尚社區(qū)”,。新華社記者
李鈞德 攝 |
在以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的我國現(xiàn)行土地管理制度下,，城市和農村分別在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系下尋找各自的發(fā)展路徑。記者調研發(fā)現(xiàn),，在這種土地管理制度下,，因城鄉(xiāng)土地利用缺乏有效銜接，一方面一些農村缺乏規(guī)劃出現(xiàn)用地“擴張熱”,；另一方面部分城市由于土地承載不足而掀起“圈地潮”,。
2010年的用地規(guī)模 2007年前就已突破
在安徽宣城，從市區(qū)到該市20余公里外的向陽鎮(zhèn),，沿途多個村子,，很多農房已經(jīng)破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑,，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生,。宣城市宣州區(qū)向陽鎮(zhèn)蔴口村村民劉慶保對《經(jīng)濟參考報》記者說,，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家,，其余的人長年在外務工,，家里的房子、宅基地都是長年空著,。
國家土地督察南京局在安徽省沿淮地區(qū)的調查結果表明,，農村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多,，空閑地多”的“一低兩多”特點,。以懷遠、來安和霍邱三個縣為例,，空心村比例都超過了30%,，自然村莊內的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地,。
農村土地利用效率低下、農村資產(chǎn)大量閑置,�,！督�(jīng)濟參考報》記者在川、皖,、渝等勞務輸出省市采訪時發(fā)現(xiàn),，由于大量農村勞動力外出務工，一些家庭甚至是舉家外遷,，其房子,、土地長期閑置在農村。
而與此形成鮮明對照的是,，隨著城市化的快速推進,，國內不少城市陷入了土地承載力不足的困境。以成都市為例,，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略十年以來,，成都進入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展軌道上，一大批重點項目,、重點工程迅速落地,，城市建設用地不斷告緊。據(jù)國家土地督察成都局的測算,，按照成都市現(xiàn)在的發(fā)展速度,，未來5年將用完成都市到2020年的用地指標。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到,，除西部個別發(fā)展較為緩慢的城市外,，城市發(fā)展面臨土地承載力不足在全國是一個普遍現(xiàn)象,。
在安徽蕪湖市，早在去年7月份,，該市就已將安徽省批給的6485畝全年用地指標全部用完,。記者從蕪湖市國土資源局了解到，近幾年來,，蕪湖市發(fā)展速度較快,，用地指標每年都不夠。
蕪湖,、成都這樣的中西部城市尚且如此,，廣東、北京,、江蘇這些城市化程度較高地區(qū),，面臨土地承載力不足的問題就更加突出。根據(jù)國土資源部的一項調查,，佛山市原土地利用規(guī)劃確定到2010年的用地規(guī)模,，早在兩年前就已經(jīng)被突破。
土地過度開發(fā) 承載接近極限
在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動下,，在“國有”和“集體”這兩個相對封閉的土地管理體系中,，尋找各自發(fā)展路徑的城市和農村，都在擴張土地利用,。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪發(fā)現(xiàn),，由于城市發(fā)展越來越受制于土地瓶頸，各地不得不在政策的邊緣游走,，不斷探索和突破：蕪湖市2009年實際用地已經(jīng)超過全年指標一倍以上,，達到1.3萬多畝，多出來的6000多畝土地使用指標都是通過大項目圈外用地,、平移農村建設用地指標等方式來解決的,；2008年以來，北京市朝陽區(qū)也加大土地儲備力度,，啟動了一系列征地拆遷項目,，目標是儲備26平方公里建設用地；深圳,、東莞,、佛山等城市開始“舊城鎮(zhèn)、舊廠房,、舊村居”的“三舊”改造,，也是希望借此騰出更多的城市建設用地。據(jù)了解,，僅佛山市在十一五規(guī)劃期內,，就計劃通過“三舊”改造節(jié)約出18萬畝建設用地,，相當于該市10多年新增建設用地的總量。
在城市用地擴張的同時,，農村建設用地也在膨脹,，呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴張”怪現(xiàn)象,。國土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示,，1996—2007年，不包括常年在外務工的農民,，我國農村人口減少約1.2億人,，而農村建設用地不減反增，增加近130萬畝,，人均建設用地增加了34平方米,。
由于城鄉(xiāng)建設用地兩頭擴張，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)建設用地比例過高,，土地過度開發(fā),、承載接近極限的苗頭。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計,，安徽,、江蘇和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開發(fā)強度都已經(jīng)達到15%左右，廣東省深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達40%,；而日本、韓國的土地開發(fā)強度都在10%以下,，即使是國土面積較小的荷蘭也只有13%,。
“通過如此高強度的土地開發(fā)利用而獲得的經(jīng)濟高速增長不可持續(xù)，今天深圳市面臨艱苦的轉型就是前車之鑒,�,！眹临Y源部土地利用司司長廖永林說。
在“保增長,、保民生,、保紅線”之間為難
一方面是城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹，另一方面又是農村建設用地逆向擴張,；在這兩種力量的合力作用下,，耕地紅線受到擠壓。國家土地督察武漢局近兩年查處的農村建設用地違法案件中,，占用耕地建住宅,、修農莊的比例達70%。
在安徽省的個別縣,，甚至出現(xiàn)耕地保護倒掛情況,，與其基本農田保護責任指標相差數(shù)萬畝,，但值得慶幸的是，這些縣所在市的區(qū),、縣能夠填補這些“虧空”,，確保在市一級耕地保護目標責任的履行。
面對這種狀況,，國土部門和基層黨政干部認為,，在現(xiàn)行的以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的土地管理制度下，“承載城市發(fā)展,、推動農村變革和有效保護耕地”三者之間互相打架,，地方國土部門常常在“保增長、保民生,、保紅線”之間左右為難,。
東部地區(qū)一位國土部門的干部向《經(jīng)濟參考報》記者直言，我們常常面臨一個無解的難題,，項目要落地但沒有指標,，從保增長的角度，需要讓項目盡快落下來,；從保民生的角度,，征地拆遷要尊重農民利益；從保紅線的角度,，占補平衡需要先補后占,，時間漫長�,！暗胤桨l(fā)展的壓力,、農民利益的維護、耕地保護的責任都落在了國土部門的頭上,，但現(xiàn)有的土地管理制度讓我們無法有一個均衡的解決方案,。”
國土部門和基層一些干部認為,，需要盡快調整我國現(xiàn)行土地管理制度,，打通城鄉(xiāng)建設用地綜合利用的封閉界限，合理,、高效地綜合利用城鄉(xiāng)土地,。
專家呼吁：在全國進行農村產(chǎn)權制度改革
成都市新津縣袁山村村民袁福清是農村產(chǎn)權制度改革的受益者。他拿著自家的《農村土地承包經(jīng)營權證》,、《集體建設用地使用權證》(即“宅基地使用權證”)和《房屋所有權證》等權屬證明對記者說：“我們農民最大的財產(chǎn)就是土地和房屋,，以前是既沒有什么東西能證明，也沒有辦法變現(xiàn)融資,，如今有了這些證件不僅吃了定心丸,，也有可能變現(xiàn)了,。”
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在三年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農民集中居住區(qū),，《經(jīng)濟參考報》記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房,，家家大宅院；門前水泥路,，屋后大花園,；水電氣光纖，直通家里邊……
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