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常規(guī)污染物 　　常規(guī)污染物是較為普通的污染物,，幾乎存在于美國所有地區(qū),。這類污染物，只有當(dāng)其濃度達(dá)到一定水平時,，才會構(gòu)成危害,。在美國，這些污染物又被稱為標(biāo)準(zhǔn)污染物,，因《清潔空氣法修正案》要求環(huán)境保護(hù)署對這些污染物制定可接受標(biāo)準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)文件”而得名,。這些文件總結(jié)并評價了與常規(guī)污染物相關(guān)的、對健康與環(huán)境產(chǎn)生影響的所有現(xiàn)存研究,。在20世紀(jì)70年代,，空氣污染控制主要集中于標(biāo)準(zhǔn)污染物。 　　命令控制政策框架 　　在上一章中,，我們從理論上剖析了幾種控制污染的可行方法,，歷史上控制污染的方法主要基于排放標(biāo)準(zhǔn)。其中一種方法就是命令控制（CAC）,。在本章中,，我們將重點闡述其實質(zhì)，并從有效性與成本效益角度對此作出分析,，同時將驗證所有基于經(jīng)濟激勵的改革措施是否糾正了政策缺陷,。 　　對任一常規(guī)污染物而言，第一步是建立環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),，這些標(biāo)準(zhǔn)對室外大氣在具體時段可允許的最高污染濃度作出上限規(guī)定,。對許多污染物而言，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以長期濃度均值（通常是年均值）與短期濃度均值（如三小時均值）為依據(jù),。這些短期均值在一年之內(nèi)的超標(biāo)次數(shù)通常不能超過一次,。上述標(biāo)準(zhǔn)需在各地得到執(zhí)行，盡管它的執(zhí)行情況是通過在許多特定地點進(jìn)行監(jiān)測,�,？刂瞥杀緦τ谶@些短期平均水平非常敏感。 　　美國已制定了兩類空氣標(biāo)準(zhǔn),�,；�本��(biāo)準(zhǔn)意在保護(hù)人類健康，它是最早制定的標(biāo)準(zhǔn),，且給執(zhí)行限定了期限,。所有污染物都有一個基本標(biāo)準(zhǔn)。二級標(biāo)準(zhǔn)的制定,，是為保護(hù)人類福利在其他方面免受污染物的影響,。二級標(biāo)準(zhǔn)為符合美學(xué)的東西（尤其是能見度）、物理實體（房子,、名勝古跡等）以及植被提供了保護(hù),。單獨的二級標(biāo)準(zhǔn)存在時，污染物的排放必須同時符合上述兩類標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)存的基本標(biāo)準(zhǔn)與二級標(biāo)準(zhǔn)請參見表2.1,。 　　法律規(guī)定空氣標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)考慮執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)成本,。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的高度應(yīng)該足以保護(hù)人群中最為敏感的個體。 　　盡管環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)界定空氣標(biāo)準(zhǔn),，然而確�,？諝赓|(zhì)量達(dá)標(biāo)的責(zé)任卻落在州管理部門頭上。他們通過開發(fā)并實行了一項可接受的州執(zhí)行計劃（SIP）來履行責(zé)任,，該計劃需經(jīng)環(huán)境保護(hù)署批準(zhǔn),。該計劃將州分解為具體的質(zhì)量控制區(qū)域。對那些跨州地區(qū),，如紐約的大城市區(qū),，制定了特定的管理流程。 　　為達(dá)到當(dāng)?shù)丨h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)且減少當(dāng)?shù)嘏懦龅奈廴疚飳ζ渌�州的影��,，SIP給每個控制區(qū)域制定了流程與時間表,。控制程度取決于每個控制區(qū)域內(nèi)污染問題的嚴(yán)重程度,。在預(yù)定時間內(nèi)沒達(dá)到要求的所有區(qū)域都將被界定為未達(dá)標(biāo)地區(qū),。 　　被認(rèn)定為未達(dá)標(biāo)地區(qū)將會受到更嚴(yán)格的控制。未達(dá)標(biāo)地區(qū)共劃分為6大類（基本,、微小,、中等、嚴(yán)重,、很嚴(yán)重的兩類,、非常嚴(yán)重）。各類都有獨自的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),。一般來說,，未達(dá)標(biāo)地區(qū)污染情況越嚴(yán)重，要求采取的措施就越嚴(yán)厲,。為推動各州及時采取措施,，國會授予環(huán)境保護(hù)署一項權(quán)力，即未達(dá)標(biāo)的州如果不提交達(dá)標(biāo)的時間與達(dá)標(biāo)的具體計劃,，環(huán)境保護(hù)署可以叫停新的或修整的重大污染源工程,，并拒絕撥發(fā)污水和交通款項。 　　鑒于控制新污染源的成本與難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)存污染源,，《清潔空氣法》設(shè)立了新設(shè)污染源評估項目（NSR）,。該計劃要求所有新的大型固定污染源（也包括正在修繕的大型固定污染源），無論是已達(dá)標(biāo)還是未達(dá)標(biāo)都需要得到運營許可,。該許可要求在未達(dá)標(biāo)地區(qū)執(zhí)行“最低可能排放等級標(biāo)準(zhǔn)”（LAER）,，在達(dá)標(biāo)地區(qū)執(zhí)行最佳控制技術(shù)。指導(dǎo)該規(guī)定的理論邏輯是：臟舊工廠需淘汰，NSR將保證污染顯著下降,。從專欄“討論2.1”的論述可以看出,，新設(shè)污染源評估項目采取的具體措施充滿了爭議。 　　在最初期限之前達(dá)到空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),，接受另外一套統(tǒng)稱為PSD政策的控制辦法,，這一名稱來源于該政策的目標(biāo),，即防止清潔地區(qū)的空氣發(fā)生嚴(yán)重惡化,。 　　現(xiàn)存環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系防止空氣惡化至超出標(biāo)準(zhǔn)限定的最低值，但是在沒有出臺PSD政策的情況下,，空氣質(zhì)量要好于標(biāo)準(zhǔn),，直至其被破壞，質(zhì)量降至標(biāo)準(zhǔn)最低值,。 　　PSD政策界定了超過某些基準(zhǔn)線的污染濃度可達(dá)到的最大允許增長量或增加值,。為了允許這些增加值的數(shù)量變化，國會規(guī)定PSD區(qū)域需劃分為三類,，每類擁有不同的允許增加值,。第I類標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域包含國家公園與野生自然保護(hù)區(qū)，這些區(qū)域被允許的增加值最小,。區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境惡化會被重點監(jiān)控或被禁止,。 　　其他所有區(qū)域最初劃歸為第II類區(qū)域，該區(qū)域的允許增長量水平居中,。各州可參照I類（允許增長量最�,。┡cIII類區(qū)域（允許增長量最大）重新劃分第II類區(qū)域。第III類區(qū)域擁有最大的增長量,。然而,，任何一類PSD區(qū)域允許的增長量不能超過管制的空氣標(biāo)準(zhǔn)。 　　在PSD政策轄區(qū)內(nèi)的新增污染源必須取得許可證,。作為獲得許可證的條件之一,，這些污染源必須安裝最佳可獲得控制技術(shù)（BACT）。那些符合要求的具體技術(shù)需由各州具體分析后確認(rèn),。每個允許增加的新污染源占用可排放增量的一部分,。一旦增量被完全占用，將不允許該區(qū)域內(nèi)有進(jìn)一步的空氣惡化,，即使空氣潔凈度好于當(dāng)時要求的空氣質(zhì)量,。這樣，在PSD政策限定的區(qū)域,，出于多種實踐的考慮,，他們界定了各區(qū)域互有差別的第三類標(biāo)準(zhǔn)。 　　除了要界定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與要求各州界定BACT與LAER排放標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)署還創(chuàng)立了國家統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn),，這針對新設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)污染物或修整的現(xiàn)有污染源,，稱之為新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（NSPS）。該標(biāo)準(zhǔn)唯一的目的是服務(wù)于各州BACT與LAER的設(shè)定,。國會希望保證每個污染源都能達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn),，不論其位于何地。這被看做是防止各州屈服經(jīng)濟壓力的一個辦法,，原因是,，為達(dá)到最低可能排放標(biāo)準(zhǔn)，某些行業(yè)把排放源轉(zhuǎn)到其他州,。無論是LAER還是BACT的嚴(yán)格程度都低于新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),。 　　簡單地闡述管理規(guī)定是不夠的。還要引入懲罰措施,，即對違規(guī)行為必須給予恰當(dāng)?shù)膽土P,。為此，國會制定了違規(guī)處罰,。 　　假如沒有處罰,，排放源將受益于延期守規(guī)。為守規(guī),，需購買昂貴的設(shè)備且并不能產(chǎn)生效益,。另外，法院執(zhí)行速度較慢,，并且有時會對這些商業(yè)行為予以同情,。違規(guī)處罰的設(shè)定就是為了協(xié)調(diào)個人動機與法律預(yù)期達(dá)到的社會目標(biāo)之間的關(guān)系。 　　罰款金額由延期排放期間產(chǎn)生的經(jīng)濟收入決定,。由違規(guī)帶來的任一經(jīng)濟收入都包含于罰款金額中,，且需上交至環(huán)境保護(hù)署；這樣,，罰款就打擊了延期守規(guī)的經(jīng)濟動機,。 　　《清潔空氣法》的一個重要特征是沒有規(guī)定達(dá)到氣象條件的控制程度。通過嚴(yán)格減少排放量以確保不利的氣象條件合規(guī),，所有戰(zhàn)略肯定能取得更好的空氣質(zhì)量,。 　　命令控制工具的有效性 　　有效性指的是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)需設(shè)定在一個有效率的水平上。為界定當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)是否有效,，有必要研究標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立過程的五個方向：（1）標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的閾值概念,；（2）標(biāo)準(zhǔn)水平；（3）選擇統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，更要適合各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn),；（4）排放流時間安排,；（5）在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過程中沒有結(jié)合人類暴露在外的程度。 　　閾值概念環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要建立在一定的基礎(chǔ)之上,。因為《清潔空氣法》不允許平衡成本與收益,，所以某些替代標(biāo)準(zhǔn)就必須使用。與人類健康相關(guān)的基本標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是健康閾值,。標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定要有足夠高的安全系數(shù),，這樣只要空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，就沒有人遭受健康方面的負(fù)面影響,。該方法假設(shè)這樣一個閾值——空氣污染濃度超過這個水平就會影響人類健康,，低于此水平就不影響。 　　如果閾值概念是有效的,，那么在閾值達(dá)到或超過最高濃度之前,，邊際損失函數(shù)等于零,。認(rèn)為的實際損失功能曲線形狀與經(jīng)驗觀察不一致,。我們現(xiàn)在了解到，在低于標(biāo)準(zhǔn)的水平時,，健康的負(fù)面影響是可能發(fā)生的,。對整體人群（當(dāng)然，包括特別敏感的人群）不會產(chǎn)生負(fù)面影響的標(biāo)準(zhǔn)等于或接近于零,。顯然,，這要低于所設(shè)立的空氣標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)與實際產(chǎn)生的效果之間存在很大差異,。 　　環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)水平缺少站得住腳的閾值使得分析復(fù)雜化（參見討論2.2）,。其他基礎(chǔ)肯定要用來確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)定于何種水平。為獲取凈收益最大化（已考慮成本與收益）,，有效性將決定設(shè)定標(biāo)準(zhǔn),。 　　現(xiàn)有政策顯然在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中沒有考慮成本。只有在政策工具達(dá)到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時,，成本才能允許計入流程,。在不考慮這一結(jié)果的關(guān)鍵因素的情況下，讓設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生有效結(jié)果是難以想象的,！ 　　不幸的是,，我們現(xiàn)有的收益計量方法不足以界定有效水平。環(huán)境保護(hù)署關(guān)于《清潔空氣法》的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn),，1970~1990年期間,，《清潔空氣法》帶來的總經(jīng)濟收益在5.6萬億到49.4萬億美元之間，平均收益估計為22.2萬億美元,。這組數(shù)據(jù)不確定性較大,。 　　該項研究還指出： 　　22.2萬億美元的估計平均收益可能被嚴(yán)重低估了,，因其不包括大量來自貨幣化收益估計（比如，所有空氣毒氣效應(yīng),、生態(tài)效應(yīng)以及各種健康效應(yīng)）,。 　　這些數(shù)字指出，政府干預(yù)可控制美國的空氣污染這一理念應(yīng)得到最大程度的信任,，但他們無法提供證據(jù),，證明現(xiàn)有政策是否有效。 　　標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性基本標(biāo)準(zhǔn)與二級標(biāo)準(zhǔn)都同樣適用于全國各地,。涉及的人數(shù),、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的敏感程度、各地區(qū)的執(zhí)行成本在制定標(biāo)準(zhǔn)時沒有被考慮進(jìn)去,。所有這些都會對有效標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生積極影響,，有效性要求不同地區(qū)要區(qū)別對待。一般來說,，證據(jù)顯示農(nóng)村地區(qū)與統(tǒng)一性相關(guān)的無效性最大,，我們將在后文對政策作出詳細(xì)的描述與解釋。 　　通過在空氣最清潔的地區(qū)建立更嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),，PSD計劃引入了一些變動因素,。如果國家公園與其他I類地區(qū)對污染非常敏感，那么計劃的部分內(nèi)容能代表一種效率趨勢,。因為各州在選擇哪些區(qū)域可以界定為第II類和第III類地區(qū)時具有一定的靈活性,，所以我們設(shè)想他們能夠作出有效選擇，但這一點并不明顯,。 　　排放流時間由于濃度對標(biāo)準(zhǔn)污染物很重要,，所以排放時間選擇就是一個重要的政策考慮。排放時間集中與空間集中同樣麻煩,。當(dāng)逆溫阻止污染的正常擴散與稀釋時,，我們該如何處理這些相對較少但破壞性很強的情況？ 　　從經(jīng)濟有效性這個角度考慮,，最明顯的做法是讓控制環(huán)境的程度來迎合具體環(huán)境,。當(dāng)氣象條件不利于污染物擴散時，控制措施需更嚴(yán)格,，而在通常氣象條件下,，控制措施的嚴(yán)厲程度可相應(yīng)地降低。這依賴于固定不變的,、而非間歇性的控制,，前者成本較高，且隨著監(jiān)控程度提高而增加,。然而,，由于其與《清潔空氣法》中的間歇性控制立場相悖,，因此該方法未予采用。 　　濃度與接觸現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定與室外空氣的污染濃度相關(guān),，然而,，健康影響與人體對污染物的接觸程度更為緊密。（接觸決定于兩個因素,，一是人們所處區(qū)域的空氣污染濃度,，二是人們在這個地方呆的時間長短。）因為一個人一般只有10%的時間在室外呆著,，這樣,，在設(shè)計策略以改善污染物對人體健康影響時，室內(nèi)空氣質(zhì)量就顯得非常重要,。一些研究顯示,，室內(nèi)污染接觸幾率要高于室外幾倍。盡管有其重要性,，但人們很少關(guān)注控制室內(nèi)空氣污染,。 　　命令控制工具的成本有效性分析 　　盡管環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不是十分有效，但要說清楚低效率的程度仍受不確定性因素的困擾,。明確指出低效率程度是不可能的,。 　　成本有效性是以一些更可靠的證據(jù)為基礎(chǔ)的。盡管我們無法對特定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否有效得出肯定的結(jié)論,，但我們可對早期的命令控制政策是否可以使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以最低成本途徑實現(xiàn)作出回答。 　　如我們所知,，正常情況下,，命令控制戰(zhàn)略不會符合成本有效性，但一般性原則不足以確定命令控制戰(zhàn)略與最低成本理想狀態(tài)間的差異程度,。如差異較小,，支持改革者將不能克服現(xiàn)行的發(fā)展慣性。如果差異較大,，改革的可能性就會較大,。 　　命令控制工具的成本有效性取決于當(dāng)?shù)丨h(huán)境，如當(dāng)時的氣象情況,、排放源的地區(qū)結(jié)構(gòu),、煙囪高度與成本如何隨控制程度變化而變化。針對不同氣象條件下的污染物,，研發(fā)了幾個能解決這些復(fù)雜問題的模型（請參見表2.2）,。 　　基于多種原因，預(yù)估成本不能跨越研究來進(jìn)行直接的比較,。因此,，為提高可比性而設(shè)計一種比較方法是恰當(dāng)?shù)�,。我們已選擇一種技術(shù)，針對每項研究來計算命令控制成本分配比率,，以最低成本達(dá)到同一目標(biāo),。1.0的比率意味著命令控制分配是成本有效的。通過將表中的比例減去1.0,，可以把減完后的差值解釋為相對依賴命令控制系統(tǒng)而產(chǎn)生的理想最小化成本增長的百分比,。 　　在10個已發(fā)表的比較數(shù)據(jù)中，有8個命令控制成本超出最低成本78%,。如果我們將哈恩與諾爾1982年的研究忽略（原因?qū)⒃谙聝烧掠懻摚�,，最低成本�?jié)約等研究（尤其是圣地亞哥的顆粒物研究）顯示，命令控制分配導(dǎo)致的去污成本比達(dá)標(biāo)所需成本高出31%,。在芝加哥案例研究中,，命令控制成本可能是必要成本的14倍，在下特拉華峽谷案例中,，此成本甚至高出22倍,。 　　哈恩與諾爾的研究顯示，命令控制策略很接近成本有效,，這一結(jié)果有些獨特,。因為我們能從這一研究中了解到在何種條件下命令控制政策能接近成本有效標(biāo)準(zhǔn)，所以對其進(jìn)行細(xì)致分析是值得的,。 　　洛杉磯是哈恩與諾爾的研究對象,，這里存在嚴(yán)重的硫酸鹽問題，需要進(jìn)行嚴(yán)格的控制,。在經(jīng)濟可行范圍內(nèi),，幾乎每一個排放源都需得到有效控制。任何政策都必須最終達(dá)到這一分配點,。正如例2.1所指,，德國控制SO2排放項目因類似的原因（嚴(yán)格的控制導(dǎo)致相似的邊際成本）有著類似的結(jié)果（非常符合成本有效性）。在此案例中,，成本有效性低主要是由政策缺乏時間上的靈活性導(dǎo)致的,。 　　空氣質(zhì)量 　　美國環(huán)境保護(hù)署每年都利用監(jiān)控數(shù)據(jù)預(yù)測空氣質(zhì)量。表2.3列出的數(shù)據(jù)充分展現(xiàn)了空氣質(zhì)量的提升（周圍的空氣中的污染比重）與標(biāo)準(zhǔn)污染物在過去20年間（1983~2002年）的變化,。 　　盡管在過去的20年間6種污染物的污染情況都有所改善,，但需認(rèn)識到這些空氣質(zhì)量并不一定都符合國家標(biāo)準(zhǔn)。對此,，環(huán)境保護(hù)署分析了原因,，具體如下： 　　●許多監(jiān)測器安裝在城市地區(qū)，這樣,，城市空氣質(zhì)量在很大程度上是代表了城市的氣體排放變化而非所有區(qū)域,。 　　●臭氧由排放的氣體（NO2與VOCS）引發(fā)化學(xué)反應(yīng)所致,，因此，臭氧濃度取決于氣體排放與化學(xué)反應(yīng)程度,。而這些化學(xué)反應(yīng)又取決于天氣狀況,。例如，最高臭氧濃度產(chǎn)生于持續(xù)干熱的夏日氣候,。 　　●部分排放數(shù)據(jù)是由估計所得而非測得,，而空氣質(zhì)量需直接監(jiān)測。 　　美國經(jīng)驗具有哪些典型性,？世界范圍內(nèi)的污染程度下降了嗎,？由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與世界衛(wèi)生組織于1989年運行的全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)（GEMS），監(jiān)測著全球的空氣質(zhì)量,。仔細(xì)分析該組織提供的報告,，可發(fā)現(xiàn)在發(fā)達(dá)的工業(yè)國家中美國經(jīng)驗具有代表性，這些國家都有減少污染（涉及排放與室外環(huán)境空氣質(zhì)量）的經(jīng)歷,。某些國家取得的減排成效顯著,，如日本與挪威。然而,，大多數(shù)發(fā)展中國家的空氣質(zhì)量還在繼續(xù)惡化,，國內(nèi)受各種污染氣體影響的居民數(shù)量很大。這是由于這些國家更傾向于提供足夠的就業(yè)崗位與增加居民收入,，但無法承受某些低效的環(huán)境政策帶來的成本,，尤其是這些政策有犧牲窮人利益以補貼富人的傾向。必須找到一些符合成本效率但又公平的提高空氣質(zhì)量的方式,。 第 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 頁