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重慶農(nóng)村土地交易所競拍現(xiàn)場。新華社記者 劉潺
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家住江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民肖偵賢怎么也想不到,，自己能夠住上嶄新明亮的房子。肖偵賢告訴記者,，她家的祖屋原來在距離新居大約300米左右的山腰上,，有260平方米，雖然面積很大,，但早已破舊不堪,，成了危房。去年以來,，當?shù)卣畬r(nóng)村建設(shè)用地實施復(fù)墾,，她家才有換房的機會。
肖偵賢家喬遷新居得益于重慶市正在試點推行的“地票交易促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”試點,。2008年12月4日,，作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶市，經(jīng)國務(wù)院批準,，成立了全國首個農(nóng)村土地交易所——重慶農(nóng)村土地交易所,，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標在重慶市遠距離、大范圍置換的“地票”交易,，解開“城市發(fā)展擴張缺乏空間,，農(nóng)村建設(shè)用地閑置”的疙瘩。截至2010年6月8日,，重慶農(nóng)村土地交易所共交易“地票”20000畝,，成交額為21.36億元，成交均價10.68萬元/畝,，最高成交單價14.50萬元/畝,。
北京大學(xué)國家發(fā)展學(xué)院院長周其仁認為“地票”制度設(shè)計屬全國首創(chuàng)，在農(nóng)村土地制度改革方面具有重大意義的政策創(chuàng)新,。
“地票”與住房夢
江津區(qū)土地收購儲備中心主任李正清介紹,，江津區(qū)從2007年開始就開展農(nóng)村宅基地復(fù)墾，把分散的廢棄宅基地復(fù)墾成耕地,，增加耕地面積4180畝,。
肖偵賢給記者算了筆賬,，買新房獲得了四個方面的優(yōu)惠或補貼。第一,，可以持宅基地復(fù)墾證在村里新建的居民點(即巴渝民居)按照成本價的80%買一套住房,，也就是說巴渝民居的成本價是650元/平方米，面積180多平方米,，相當于政府補助24000元左右,；第二筆是購房補助，一次性補貼30000元,，按260平方米計算，大致是按照115元/平方米的價格進行補貼,；第三筆是響應(yīng)“巴渝民居”建設(shè),，市、區(qū)兩級部門補助6000元,；第四筆是原宅基地復(fù)墾成耕地后,，除去原房屋占地面積之外的復(fù)墾地，每畝可獲得1000元補助,。按孔目村“巴渝新居”建設(shè)標準,，一套房子11萬多元,，肖偵賢家購房省去了一半多的購房款。
孔目村村支部書記張福云告訴記者,，目前，全村已有32戶村民通過宅基地復(fù)墾,，獲得購房優(yōu)惠或補助,，住進了村里統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的新居。新居配套齊全,，通了水電氣，建筑設(shè)計符合農(nóng)村生產(chǎn)生活方式,。他說,，原來山坡上錯亂無序的房子已經(jīng)拆除，取而代之的是成片的耕地,。通過復(fù)墾,，全村騰出了數(shù)十畝耕地。
江津區(qū)算了這樣一筆賬：目前全區(qū)人均宅基地占地達198平方米,，如果將之減少至國家規(guī)定的150平方米以內(nèi),，就可以騰出建設(shè)用地指標8.25萬畝，長遠如果全部作為“地票”交易,，以每畝9萬元計,，將獲得資金70多億元。如果再加上大量廢棄和閑置的農(nóng)村公共用地,，可帶來近百億元的資金，投入到農(nóng)民收益,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn),、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中。
農(nóng)村土地交易所從事“地票”交易
所謂“地票”,，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地,，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標,，以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內(nèi)公開拍賣。
地票購買者包括土地儲備機構(gòu),、園區(qū)建設(shè)單位,、民營企業(yè)、國有企業(yè),、自然人,。
重慶“地票”交易制度創(chuàng)新的一個大背景是：征地矛盾愈演愈烈，而廣大農(nóng)村的集體建設(shè)用地卻大量閑置,。雖然我國實行了最嚴格的耕地保護制度,，但“土對策”層出不窮：未批先占，多占少補,，占優(yōu)補劣,，甚至刷綠漆、掛綠網(wǎng)“迷惑”國土部門的衛(wèi)星遙感,。如何找到一條“中間道路”,？
重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇說，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在幾大亟待解決的矛盾,。
一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡,，城市土地供需矛盾日益突出，而農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進程極不協(xié)調(diào),，造成了大量閑置浪費,。重慶市近十年來城鎮(zhèn)化率提高了25%，但農(nóng)村居民點用地減少率不到1%,。以記者走訪的江津區(qū)為例,，全區(qū)近40萬農(nóng)戶中約有23%已經(jīng)完全放棄了農(nóng)地耕作,，閑置或半閑置的建設(shè)用地粗估可達近3萬畝，不少農(nóng)民進城鎮(zhèn)生活后,，農(nóng)村老宅無法處置變現(xiàn)只能任其閑置,。
其次，城鎮(zhèn)建設(shè)用地“先占后補”的模式,，占地在先是剛性的,，補地在后是柔性的，往往“只占不補”“占優(yōu)補劣”“多占少補”,，很難保障補地的數(shù)量和質(zhì)量,，長此以往必然造成耕地總量減少和生產(chǎn)能力的下降。正因如此,，“地票”交易制度已是大勢所趨,，不僅有利于城鄉(xiāng)土地大范圍置換，更重要的是催生了統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，有效破解了城鄉(xiāng)二元用地矛盾,。
“如何改革完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的大事�,！敝貞c市市長黃奇帆在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說,。
黃奇帆表示，2008年8月上旬,，國土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機制和耕地保護新模式,，支持重慶設(shè)立農(nóng)村土地交易所,。該交易所是重慶市政府出資成立的，注冊資金5000萬元,，主要從事“地票”交易,。
重慶市國土資源和房屋管理局副局長、重慶農(nóng)村土地交易所總裁董建國介紹,，重慶農(nóng)村土地交易所除為全市土地承包經(jīng)營權(quán),、林權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供交易平臺外,，最重要的創(chuàng)新就是推出農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標在重慶市遠距離,、大范圍置換的“地票”交易。
走出縣域“掛鉤”
國土資源部幾年前推出“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤”的政策,，并在四川,、浙江等省的8個縣市試點,。
2005年國土資源部發(fā)布了“關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用減少相掛鉤試點工作的意見”。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的試點,，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾,，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加,，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低,，用地布局更合理的土地整理工作,。
重慶的“地票”交易制度與其他試點地區(qū)的“掛鉤”試驗有所區(qū)別：
一是重慶的“地票”交易超越了傳統(tǒng)的“掛鉤”試驗的行政區(qū)界限，把遠郊區(qū)納入“掛鉤”試驗的范疇,。
二是實現(xiàn)價格統(tǒng)一化,。“地票”將不同區(qū)域的掛鉤指標打包進行拍賣,，然后按照面積分配拍賣收益,。“地票”價格的高低與項目區(qū)無關(guān),，與級地租無關(guān),，僅與拍賣價格有關(guān)，實現(xiàn)指標價格的統(tǒng)一化,。
三是把土地的交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式,。“地票”模式是把掛鉤指標票據(jù)化,。通過“地票”形式,，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動的資產(chǎn),。
四是先復(fù)墾后占地,，減少了“掛鉤”風(fēng)險�,！暗仄薄蹦Ｊ绞窍葘r(nóng)村集體建設(shè)用地進行復(fù)墾,，驗收合格后增加的耕地指標。通過“地票”在交易所進行拍賣,，實行“先造地后用地”的操作模式,。
防止“圈地潮”
“地票”思路產(chǎn)生后，一定要輔以穩(wěn)妥,、嚴格,、科學(xué)的程序，才能保證這一制度創(chuàng)新不突破國家的土地利用總體規(guī)劃，保證耕地保護的量和質(zhì),，有效維護農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權(quán)益,，防止以此為名形成新一輪“圈地潮”。
重慶市國土資源和房屋管理局局長張定宇向記者介紹,，“地票”交易運作共有4道程序,。
首先是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地進行專業(yè)復(fù)墾,，經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后，按增加的耕地面積由市土地行政主管部門向土地使用權(quán)人發(fā)給相應(yīng)面積的“地票”,，實際上是“先補后占”,。他解釋說，“地票”實際上就是建設(shè)用地指標,，并不指某一個具體的地塊,。地票交易的主體沒有嚴格限制，但交易活動必須在土地交易所內(nèi)進行,，購得的“地票”可以納入新增建設(shè)用地計劃,，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；在城市落地使用時,，則必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃,，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補償安置,；對“地票”交易總量,，市政府根據(jù)年度用地計劃、經(jīng)營性用地需求情況等合理確定,。
“地票”制度尊重了農(nóng)民對土地的“發(fā)言權(quán)”,。重慶市明確規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾由農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請,，凡申請農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的農(nóng)民家庭,，必須有穩(wěn)定工作或穩(wěn)定生活來源，以避免交易后農(nóng)民生活困難,、流離失所；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織申請農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾,，必須經(jīng)三分之二以上成員或成員代表同意,，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織利益受到損害。
“地票”制度凸現(xiàn)多贏局面
一些專家和業(yè)內(nèi)人士在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示,，重慶農(nóng)村土地交易制度創(chuàng)新和“地票”交易模式設(shè)計,，作為中國農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的一次重要探索，可能會對于解決進城農(nóng)民的宅基地處置，助推戶籍制度改革帶來十分有意義的嘗試,。 |