“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者梳理各地公開材料發(fā)現(xiàn),，截至目前，已有17個地區(qū)推出省級深化戶籍制度改革的實(shí)施意見,。在尚未出臺省級實(shí)施意見的地區(qū)，也推出了一些市級層面的改革意見,。
從意見內(nèi)容看,，幾乎所有省份都提出建立居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,，以及細(xì)化落戶政策等,，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)該如何保障,，目前還沒有統(tǒng)一的解決方案,。
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趙乃育/繪 |
挈領(lǐng) 居住證制度成戶改抓手
記者初步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國31個省區(qū)市中,，至少已有河北,、河南、黑龍江,、湖南,、安徽、山東,、新疆,、江蘇、江西,、廣西,、陜西,、山西,、吉林、福建,、貴州,、四川、青海等17個地區(qū)推出了省級深化戶籍制度改革的實(shí)施意見,。在尚未出臺省級實(shí)施意見的地區(qū),，亦推出了一些市級層面上的改革意見。此外,，根據(jù)各地的政府工作報(bào)告,，北京、上海,、重慶,、廣東、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件,，或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關(guān)措施,。
2014年7月底，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》,，要求“各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)本意見,，統(tǒng)籌考慮,，因地制宜，抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施，并向社會公布”,。
記者發(fā)現(xiàn),，在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實(shí)施意見中，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,，以及細(xì)化落戶政策等。更有多地提出了具體實(shí)施的時間表,。
安徽省明確,，將全面實(shí)施居住證制度。居住證持有人以連續(xù)居住年限和參加社會保險(xiǎn)年限等為條件,，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助,、就業(yè)扶持、住房保障,、養(yǎng)老服務(wù),、社會福利、社會救助等權(quán)利,，同時結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況,，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。
河南省規(guī)定,，農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所(含租賃),，本人及其配偶、未成年子女,、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請登記常住戶口,。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃),、參加城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)年限,、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，合理設(shè)置積分分值,，達(dá)到規(guī)定分值即可“落戶”,。
按照陜西省確定的目標(biāo)，該省將在2015年6月底以前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記,，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口區(qū)分將成為歷史,。江西省也明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分,，統(tǒng)一登記為居民戶口，還原戶籍制度的人口登記管理功能,。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育,、衛(wèi)生計(jì)生,、就業(yè)、社保,、住房,、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiāng)之間遷移,，自主定居,；持有居住證即可享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)、基本公共教育,、醫(yī)衛(wèi)服務(wù)等權(quán)利,。
據(jù)了解，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務(wù)院法制辦啟動公開征求意見程序,，有望于今年出臺,。北京、上海,、廣東,、湖北、河南,、四川,、內(nèi)蒙古、福建等省份已經(jīng)公開提及將實(shí)行或健全居住證制度,。
緊迫 特大城市改革不容再拖延
距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時間,，但仍有近半數(shù)省份未出臺相關(guān)細(xì)則。專家認(rèn)為,，戶籍制度改革的實(shí)際進(jìn)展不盡人意，其中有改革成本巨大等客觀原因,，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延,。
記者梳理北京、上海,、天津,、重慶、廣州,、深圳,、武漢、成都,、南京,、佛山、東莞,、西安,、沈陽,、杭州、哈爾濱等15個特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn),，這些城市均明確居住證申請門檻,，但積分落戶并未在所有城市出臺，已出臺地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻,。
有觀點(diǎn)認(rèn)為,，戶籍制度改革推進(jìn)緩慢的重要原因是改革成本較高。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù),，這就需要很高的成本,。而作為主要的成本承擔(dān)者，地方政府改革積極性不高,，導(dǎo)致其在具體實(shí)施中比較消極被動,。
“未來新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進(jìn)性,。但漸進(jìn)性不是說要拖延,，我們必須要有時間表、路線圖和軍令狀,�,！敝袊鐣茖W(xué)院副院長蔡昉表示，現(xiàn)在特大型城市推進(jìn)戶籍改革,，確實(shí)遇到人口密集,、環(huán)境問題、交通堵塞問題,，甚至可能有貧民窟等問題,，少數(shù)幾個特大城市或許應(yīng)該特殊施策。但是,，要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重,，不能把這個范圍過分?jǐn)U大。
北京理工大學(xué)教授胡星斗表示,，現(xiàn)在中小城市已基本上放開限制,，可以自由落戶，大城市卻控制得比較厲害,。
“城市越大,，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效率就越高。目前中國的大城市數(shù)量并不多,，相對于13億多的人口基數(shù)來說,，中國只有北上廣深等幾個大城市。日本只有1億多人口,，就有東京,、大阪等多個大都市,。”胡星斗認(rèn)為,，過去強(qiáng)調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口,，就地就業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn),，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展,，這是一種偏見。其實(shí)所謂的“城市病”是治理能力的問題,，與城市規(guī)模沒有關(guān)系,。
蔡昉也認(rèn)為，“要對癥下藥,，不要因噎廢食”,，戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)權(quán)在中央，但歸根結(jié)底需要地方政府推進(jìn),。下一步有必要確定一個工作辦法,，把成本分擔(dān)、紅利共享實(shí)實(shí)在在地落實(shí)下去,，可以大幅度提高地方政府推進(jìn)戶籍制度改革的積極性,。
難點(diǎn) 農(nóng)民地權(quán)問題多“模糊”處理
值得注意的是，在已經(jīng)出臺的“地方版”戶改意見中,，對于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)該如何保障，各地目前還沒有統(tǒng)一的解決方案,。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實(shí)現(xiàn)方式,，但仍然需要進(jìn)一步試點(diǎn)。不過,，幾乎所有地區(qū)都明確,，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
“土地涉及多方利益,，是戶籍改革的一大難點(diǎn),。”中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,，本輪戶籍改革的一大原則是,，國家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤，并反對強(qiáng)行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利,。所以地方在出臺文件時為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系,，更多采用的是“模糊”的處理方式,。嚴(yán)格意義上來說，這比統(tǒng)一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些,。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石,。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破,，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況,，最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。隨著戶改正式啟動,，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進(jìn)程進(jìn)一步加快,，相關(guān)法律修訂也將提上日程。
“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地,、一個管人,，似乎很不同，其實(shí)很有共性,�,！币晃粯I(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進(jìn)入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分保證,，如今戶籍改革已經(jīng)啟動,，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況,，最終拖累戶籍改革整體進(jìn)程,。
李國祥認(rèn)為，長遠(yuǎn)來看,，應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法,，目前有的地方正在探索，例如進(jìn)城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,，在擁有城市居民權(quán)利的同時保留了農(nóng)村土地的承包權(quán),，但這也是一種改革時期的過渡方式。
