“地方版”戶籍制度改革意見正加速出臺,�,！督�(jīng)濟參考報》記者梳理各地公開材料發(fā)現(xiàn),，截至目前,，已有17個地區(qū)推出省級深化戶籍制度改革的實施意見。在尚未出臺省級實施意見的地區(qū),，也推出了一些市級層面的改革意見,。
從意見內(nèi)容看，幾乎所有省份都提出建立居住證制度,，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分,，以及細(xì)化落戶政策等,，但在涉及土地問題時多采取“模糊處理”的方式，農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)該如何保障,，目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。
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趙乃育/繪 |
挈領(lǐng) 居住證制度成戶改抓手
記者初步統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),，全國31個省區(qū)市中,，至少已有河北,、河南,、黑龍江、湖南,、安徽,、山東、新疆,、江蘇,、江西、廣西,、陜西,、山西、吉林,、福建,、貴州、四川,、青海等17個地區(qū)推出了省級深化戶籍制度改革的實施意見,。在尚未出臺省級實施意見的地區(qū)，亦推出了一些市級層面上的改革意見,。此外,，根據(jù)各地的政府工作報告，北京,、上海,、重慶、廣東,、內(nèi)蒙古等地也明確了今年將出臺戶籍改革文件,，或?qū)嵭屑敖∪幼∽C制度等相關(guān)措施。
2014年7月底,，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》,，要求“各省、自治區(qū),、直轄市人民政府要根據(jù)本意見,，統(tǒng)籌考慮,，因地制宜，抓緊出臺本地區(qū)具體可操作的戶籍制度改革措施,，并向社會公布”,。
記者發(fā)現(xiàn)，在已出臺的17個“地方版”戶籍制度改革實施意見中,，幾乎所有省份都提出了建立居住證制度,，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，以及細(xì)化落戶政策等,。更有多地提出了具體實施的時間表,。
安徽省明確，將全面實施居住證制度,。居住證持有人以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件,，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持,、住房保障,、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利,、社會救助等權(quán)利,，同時結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格,。
河南省規(guī)定,，農(nóng)民工只需擁有合法穩(wěn)定住所(含租賃)，本人及其配偶,、未成年子女,、父母等即可在縣政府駐地鎮(zhèn)申請登記常住戶口。省會城市鄭州將建立完善積分落戶制度,，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所(含租賃),、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo),，合理設(shè)置積分分值,，達(dá)到規(guī)定分值即可“落戶”。
按照陜西省確定的目標(biāo),，該省將在2015年6月底以前實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“居民戶口”登記,，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口區(qū)分將成為歷史。江西省也明確,，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口,，還原戶籍制度的人口登記管理功能,。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育,、衛(wèi)生計生、就業(yè),、社保,、住房、土地及人口統(tǒng)計制度,。符合遷移條件的居民可以在城鄉(xiāng)之間遷移,，自主定居；持有居住證即可享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè),、基本公共教育,、醫(yī)衛(wèi)服務(wù)等權(quán)利。
據(jù)了解,，《居住證管理辦法》已于去年年底由國務(wù)院法制辦啟動公開征求意見程序,，有望于今年出臺,。北京,、上海、廣東,、湖北,、河南、四川,、內(nèi)蒙古,、福建等省份已經(jīng)公開提及將實行或健全居住證制度。
緊迫 特大城市改革不容再拖延
距離預(yù)定的2020年全面完成改革任務(wù)只剩五年時間,，但仍有近半數(shù)省份未出臺相關(guān)細(xì)則,。專家認(rèn)為，戶籍制度改革的實際進展不盡人意,，其中有改革成本巨大等客觀原因,，但戶籍改革尤其是特大型城市的改革不應(yīng)再拖延。
記者梳理北京,、上海,、天津、重慶,、廣州,、深圳、武漢,、成都,、南京、佛山,、東莞,、西安,、沈陽、杭州,、哈爾濱等15個特大或超大城市的現(xiàn)行政策發(fā)現(xiàn),，這些城市均明確居住證申請門檻，但積分落戶并未在所有城市出臺,，已出臺地區(qū)落戶政策也整體較為苛刻,。
有觀點認(rèn)為，戶籍制度改革推進緩慢的重要原因是改革成本較高,。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之后要享受基本公共服務(wù),，這就需要很高的成本。而作為主要的成本承擔(dān)者,，地方政府改革積極性不高,，導(dǎo)致其在具體實施中比較消極被動。
“未來新型城鎮(zhèn)化是以戶籍制度改革為核心的城鎮(zhèn)化,，我贊成仍然要繼續(xù)保持改革的漸進性,。但漸進性不是說要拖延，我們必須要有時間表,、路線圖和軍令狀,。”中國社會科學(xué)院副院長蔡昉表示,，現(xiàn)在特大型城市推進戶籍改革,，確實遇到人口密集、環(huán)境問題,、交通堵塞問題,，甚至可能有貧民窟等問題，少數(shù)幾個特大城市或許應(yīng)該特殊施策,。但是,，要嚴(yán)格界定哪些城市戶籍制度改革應(yīng)該慎重，不能把這個范圍過分?jǐn)U大,。
北京理工大學(xué)教授胡星斗表示,，現(xiàn)在中小城市已基本上放開限制，可以自由落戶,，大城市卻控制得比較厲害,。
“城市越大，人口聚集產(chǎn)生的經(jīng)濟效率就越高,。目前中國的大城市數(shù)量并不多,，相對于13億多的人口基數(shù)來說，中國只有北上廣深等幾個大城市,。日本只有1億多人口,，就有東京,、大阪等多個大都市�,！焙嵌氛J(rèn)為,，過去強調(diào)就地轉(zhuǎn)移人口，就地就業(yè),，發(fā)展小城鎮(zhèn),，大城市好像由于人滿為患就不宜發(fā)展，這是一種偏見,。其實所謂的“城市病”是治理能力的問題,，與城市規(guī)模沒有關(guān)系。
蔡昉也認(rèn)為,，“要對癥下藥,，不要因噎廢食”，戶籍制度改革的頂層設(shè)計權(quán)在中央,，但歸根結(jié)底需要地方政府推進,。下一步有必要確定一個工作辦法，把成本分擔(dān),、紅利共享實實在在地落實下去,，可以大幅度提高地方政府推進戶籍制度改革的積極性。
難點 農(nóng)民地權(quán)問題多“模糊”處理
值得注意的是,，在已經(jīng)出臺的“地方版”戶改意見中，對于農(nóng)民原有的土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)該如何保障,，各地目前還沒有統(tǒng)一的解決方案。只有吉林省等少數(shù)地區(qū)提出探索進城落戶農(nóng)民有償退出“三權(quán)”的實現(xiàn)方式,，但仍然需要進一步試點,。不過，幾乎所有地區(qū)都明確,，現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件,。
“土地涉及多方利益,，是戶籍改革的一大難點�,！敝袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，本輪戶籍改革的一大原則是，國家不提倡戶籍政策和農(nóng)民的土地權(quán)益掛鉤,，并反對強行剝奪農(nóng)民的土地權(quán)利,。所以地方在出臺文件時為了穩(wěn)定戶改和土地兩者之間的關(guān)系,，更多采用的是“模糊”的處理方式。嚴(yán)格意義上來說,，這比統(tǒng)一出臺一個全國性的土地處置方式要合理一些,。
土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為,，土地制度改革需要盡快取得突破,，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進程,。隨著戶改正式啟動,，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進程進一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程,。
“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地,、一個管人，似乎很不同,，其實很有共性,。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟參考報》記者,，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分保證,，如今戶籍改革已經(jīng)啟動，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破,，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況,，最終拖累戶籍改革整體進程。
李國祥認(rèn)為,，長遠(yuǎn)來看,，應(yīng)該探索土地權(quán)益有償退出和讓渡的方法，目前有的地方正在探索,，例如進城換了戶口的農(nóng)民將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去,，在擁有城市居民權(quán)利的同時保留了農(nóng)村土地的承包權(quán)，但這也是一種改革時期的過渡方式,。
