發(fā)改委,、財(cái)政部同日發(fā)布PPP指導(dǎo)意見(jiàn) 30個(gè)PPP示范項(xiàng)目公布
12月4日,，國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實(shí)際操作上對(duì)政府和社會(huì)資本的合作予以指導(dǎo),，這標(biāo)志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。
多位專家表示,，PPP模式對(duì)政府融資平臺(tái)有重要借鑒意義。在政府融資平臺(tái)逐漸退出歷史舞臺(tái)之際,，推廣PPP一方面可以化解現(xiàn)有的債務(wù),，另一方面可以移植未來(lái)將會(huì)產(chǎn)生的新債務(wù)，從而成為地方政府融資的新寵,。不過(guò),，需要對(duì)其概念明確界定，防止公私資本間利益暗送,。
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趙乃育/繪 |
發(fā)文 PPP模式規(guī)則制度初定
政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力,、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng),、購(gòu)買服務(wù),、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享,、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系,。
發(fā)改委認(rèn)為，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù),、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目,。燃?xì)狻⒐╇�,、供水,、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,，公路,、鐵路、機(jī)場(chǎng),、城市軌道交通等交通設(shè)施,，醫(yī)療,、旅游、教育培訓(xùn),、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目,，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式,。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目,，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。
從收益角度看,，發(fā)改委投資司巡視員歐鴻說(shuō),，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目,。通過(guò)投資補(bǔ)助,、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼,、貸款貼息等多種方式,，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。
發(fā)改委同時(shí)強(qiáng)調(diào),，在推行PPP的同時(shí),，需要深化價(jià)格管理體制改革。對(duì)于涉及中央定價(jià)的PPP項(xiàng)目,，可適當(dāng)向地方下放價(jià)格管理權(quán)限,。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地,、物業(yè),、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào),、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件,。
從風(fēng)險(xiǎn)角度，根據(jù)財(cái)政部同日發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》,，風(fēng)險(xiǎn)分配將按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化,、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力,、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素,，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
原則上,，項(xiàng)目設(shè)計(jì),、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān),，法律,、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共擔(dān)。
財(cái)政部同日還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》,，確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目,，其中，新建項(xiàng)目8個(gè),，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22個(gè),。
中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作專業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，有了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》之后,，各地政府對(duì)PPP模式的重視程度更高,，因?yàn)樗颜娜谫Y限定在很小的范圍內(nèi)。政府想搞發(fā)展就必須要融資,，四十多萬(wàn)億城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需要大量政府融資,，發(fā)行政府債券約束很強(qiáng)而且規(guī)模不是很大，PPP將成為一個(gè)極為重要的途徑,。
“發(fā)改委財(cái)政部同一天發(fā)文，這是好事,，不過(guò)或許需要國(guó)務(wù)院進(jìn)行協(xié)調(diào),，兩個(gè)指南應(yīng)該統(tǒng)一，否則下面的人無(wú)所適從,�,！睂O潔說(shuō)。
治病 PPP將有助化解政府債務(wù)
根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》,，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目,，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng),，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),。
民生證券戰(zhàn)略總監(jiān)李茂年表示，PPP在當(dāng)前的形勢(shì)下加快發(fā)展有其客觀必要性,。中國(guó)在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,，固定資產(chǎn)投資規(guī)模肯定會(huì)越來(lái)越大,。如果2020年國(guó)民生產(chǎn)總值翻一番,，到2020年是80萬(wàn)億國(guó)民生產(chǎn)總值。即便固定資產(chǎn)投資率降到60%,，那也是48萬(wàn)億,。這么龐大的固定資產(chǎn)投資需求，僅僅靠目前的預(yù)算內(nèi)投資,，包括融資平臺(tái),，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,。那就必須要引入社會(huì)資本。
“目前,，我國(guó)推PPP,，BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）是其主要形式，BOT對(duì)新生的債務(wù)有很好的移植作用,�,！睂O潔告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者：“推廣PPP另一個(gè)任務(wù)是要化解已有的債務(wù)，通常采用PPP的另一種方式,，即TOT,，由原來(lái)的政府通過(guò)貸款形成的可收費(fèi)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)部門(mén)，然后由社會(huì)資本經(jīng)營(yíng),，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府,。”
孫潔介紹道,，對(duì)于沒(méi)有使用者付費(fèi)的項(xiàng)目,，也可以采取PPP的形式。比如環(huán)城路,，過(guò)去是BT（建設(shè)-移交）的方式,，BT是不能作為PPP的一種形式，就可以通過(guò)把期限拉長(zhǎng),，轉(zhuǎn)換成BRT（建設(shè)-維護(hù)-轉(zhuǎn)移）,。“這種方式的好處是,，政府會(huì)付相應(yīng)的維護(hù)費(fèi),，私營(yíng)部門(mén)為了獲得更高的利益，肯定會(huì)讓維護(hù)的成本降到最低,，那就要把前期項(xiàng)目的質(zhì)量做高,，以降低后期的維護(hù)成本。這樣政府既得到了高質(zhì)量的項(xiàng)目,，同時(shí)原來(lái)BT是3年把錢還完,，現(xiàn)在拉長(zhǎng)到30年，每年財(cái)政支出壓力會(huì)大幅度下降,，從而很好地控制政府的債務(wù)規(guī)模,，最終達(dá)到提高公共產(chǎn)品的效益和質(zhì)量的目的�,！睂O潔說(shuō),。
此外，多位人士認(rèn)為，PPP對(duì)于融資平臺(tái)的改造具有重大的借鑒意義,�,！皩�(duì)于政府融資平臺(tái)，我們不能僅僅給它輸血,，應(yīng)該設(shè)法增強(qiáng)融資平臺(tái)的造血功能,。通過(guò)對(duì)政府融資平臺(tái)進(jìn)行股份制改造，甚至把一些政府所擁有的,，包括交通,、供水、供熱,、供氣以及其他與城市基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的,，可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)業(yè)務(wù)都轉(zhuǎn)到平臺(tái)公司去�,！崩蠲攴Q：“通過(guò)增強(qiáng)平臺(tái)公司的信用,，再引入PPP機(jī)制，可以把融資平臺(tái)改造成地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu),，甚至是專業(yè)的PPP投資機(jī)構(gòu),。”
事實(shí)上,，推動(dòng)PPP除了有利于融資外,，還可以提高經(jīng)營(yíng)的效率。借助于社會(huì)力量,，借助于專業(yè)化的力量,，它能夠比較好地解決當(dāng)前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效,、低質(zhì)的問(wèn)題,。
大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，PPP解決了體制和機(jī)制的問(wèn)題,，有利于理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系,。通過(guò)PPP，政府和企業(yè)的關(guān)系回歸到了合同雙方的地位上,，政府跟企業(yè)之間的關(guān)系搞清楚了,，企業(yè)也更有積極性，整個(gè)效率就會(huì)提高,。
走樣 界定PPP概念,，防止利益暗送
PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展迅猛，但在快速發(fā)展帶來(lái)利益的同時(shí),，一些隱患也慢慢凸顯,，實(shí)踐過(guò)程中也暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題。值得注意的是，當(dāng)PPP成為一個(gè)熱詞時(shí),，很多資本以“掛羊頭賣狗肉”的方式謀求利益,。
“我們現(xiàn)在不搞BT了，我們搞PPP,�,！鳖愃朴谶@樣的對(duì)話并不少見(jiàn)。多位業(yè)內(nèi)人士表示,，PPP現(xiàn)在是一種流行的概念,，很多舊有的融資方式搖身一變就成了PPP，“PPP就是個(gè)筐,，什么都往里裝,。”
“對(duì)于PPP本身而言,，劃分的形式也很多,。首先要明確PPP的具體形式，否則今后可能成為一鍋粥,�,！睂O潔說(shuō)。
據(jù)介紹,，世界很多國(guó)家都采用公私合作的方式,，發(fā)展比較成熟的國(guó)家對(duì)于PPP有明確界定。比如英國(guó)做PPP,，就是指的PFI,，很明確就是這一種形式；菲律賓的PPP特指BOT,，其法律就叫BOT法,，韓國(guó)則采用BTO或者BTL的形式。
專家稱,，一些機(jī)構(gòu)打著PPP的旗號(hào),，借PPP的定義還比較模糊、具體規(guī)則還不太成熟,，做一些拿不上臺(tái)面的事情,。
“要防止利益輸送，首先要明確界定PPP的概念,。我們現(xiàn)在雖然有PPP的定義,，但是不夠準(zhǔn)確。PPP有兩個(gè)基本條件,，一個(gè)是政府的公共投資項(xiàng)目,，是政府職責(zé)分內(nèi)的事情，另外一個(gè)要有社會(huì)資本參與完成。除了這兩個(gè)基本條件,，還有一個(gè),，要把提供的產(chǎn)品和服務(wù)的績(jī)效與政府的支出掛鉤�,！睂O潔說(shuō),。
孫潔表示，一些地方,，政府和社會(huì)資本把PPP和之前的一些模式混合著做,。比如進(jìn)行一個(gè)園區(qū)開(kāi)發(fā)，把政府分內(nèi)的事情交給民營(yíng)企業(yè),，把一些本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)完成的事情也單獨(dú)授權(quán)給一個(gè)企業(yè)做,，還帶有壟斷性質(zhì)，這樣容易產(chǎn)生利益輸送,，不是真正的PPP,。屬于政府的收入應(yīng)該給政府，需要給予民營(yíng)部門(mén)的,，要通過(guò)正常的支出渠道,，而不是一種暗中的資源交易。
