發(fā)改委,、財政部同日發(fā)布PPP指導(dǎo)意見 30個PPP示范項目公布
12月4日,，國家發(fā)改委與財政部分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo),，這標志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望,、擔(dān)負城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。
多位專家表示,，PPP模式對政府融資平臺有重要借鑒意義,。在政府融資平臺逐漸退出歷史舞臺之際，推廣PPP一方面可以化解現(xiàn)有的債務(wù),，另一方面可以移植未來將會產(chǎn)生的新債務(wù),，從而成為地方政府融資的新寵。不過,，需要對其概念明確界定,，防止公私資本間利益暗送。
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趙乃育/繪 |
發(fā)文 PPP模式規(guī)則制度初定
政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力,、提高供給效率,，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù),、股權(quán)合作等方式,，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系,。
發(fā)改委認為,，PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù),、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃氣,、供電,、供水、供熱,、污水及垃圾處理等市政設(shè)施,，公路,、鐵路,、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施,，醫(yī)療,、旅游、教育培訓(xùn),、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目,，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式,。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目,，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式。
從收益角度看,，發(fā)改委投資司巡視員歐鴻說,，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè)，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會資本的項目,。通過投資補助,、基金注資、擔(dān)保補貼,、貸款貼息等多種方式,，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。
發(fā)改委同時強調(diào),，在推行PPP的同時,，需要深化價格管理體制改革。對于涉及中央定價的PPP項目,，可適當向地方下放價格管理權(quán)限,。依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地,、物業(yè),、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報,、吸引社會投資創(chuàng)造條件,。
從風(fēng)險角度,，根據(jù)財政部同日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》，風(fēng)險分配將按照風(fēng)險分配優(yōu)化,、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則,，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機制和市場風(fēng)險管理能力等要素,，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險,。
原則上，項目設(shè)計,、建造,、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律,、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān),，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本共擔(dān)。
財政部同日還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》,，確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范項目,，其中，新建項目8個,，地方融資平臺公司存量項目22個,。
中國財政學(xué)會公私合作專業(yè)委員會秘書長孫潔接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，有了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》之后,，各地政府對PPP模式的重視程度更高,，因為它把政府的融資限定在很小的范圍內(nèi)。政府想搞發(fā)展就必須要融資,，四十多萬億城鎮(zhèn)化建設(shè)投資需要大量政府融資,，發(fā)行政府債券約束很強而且規(guī)模不是很大，PPP將成為一個極為重要的途徑,。
“發(fā)改委財政部同一天發(fā)文,，這是好事，不過或許需要國務(wù)院進行協(xié)調(diào),，兩個指南應(yīng)該統(tǒng)一,，否則下面的人無所適從�,！睂O潔說,。
治病 PPP將有助化解政府債務(wù)
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，各級財政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項目,，以TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目,，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，切實有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險,。
民生證券戰(zhàn)略總監(jiān)李茂年表示,，PPP在當前的形勢下加快發(fā)展有其客觀必要性,。中國在加快推進新型城鎮(zhèn)化，固定資產(chǎn)投資規(guī)�,？隙〞絹碓酱�,。如果2020年國民生產(chǎn)總值翻一番，到2020年是80萬億國民生產(chǎn)總值,。即便固定資產(chǎn)投資率降到60%,，那也是48萬億。這么龐大的固定資產(chǎn)投資需求,，僅僅靠目前的預(yù)算內(nèi)投資,，包括融資平臺，是遠遠不夠的,。那就必須要引入社會資本,。
“目前，我國推PPP,，BOT（建設(shè)-運營-移交）是其主要形式，BOT對新生的債務(wù)有很好的移植作用,�,！睂O潔告訴《經(jīng)濟參考報》記者：“推廣PPP另一個任務(wù)是要化解已有的債務(wù)，通常采用PPP的另一種方式,，即TOT,，由原來的政府通過貸款形成的可收費的項目轉(zhuǎn)讓給民營部門，然后由社會資本經(jīng)營,，到期后再轉(zhuǎn)讓給政府,。”
孫潔介紹道,，對于沒有使用者付費的項目,，也可以采取PPP的形式。比如環(huán)城路,，過去是BT（建設(shè)-移交）的方式,，BT是不能作為PPP的一種形式，就可以通過把期限拉長,，轉(zhuǎn)換成BRT（建設(shè)-維護-轉(zhuǎn)移）,。“這種方式的好處是,，政府會付相應(yīng)的維護費,，私營部門為了獲得更高的利益，肯定會讓維護的成本降到最低,，那就要把前期項目的質(zhì)量做高,，以降低后期的維護成本,。這樣政府既得到了高質(zhì)量的項目，同時原來BT是3年把錢還完,，現(xiàn)在拉長到30年,，每年財政支出壓力會大幅度下降，從而很好地控制政府的債務(wù)規(guī)模,，最終達到提高公共產(chǎn)品的效益和質(zhì)量的目的,。”孫潔說,。
此外,，多位人士認為，PPP對于融資平臺的改造具有重大的借鑒意義,�,！皩τ谡谫Y平臺，我們不能僅僅給它輸血,，應(yīng)該設(shè)法增強融資平臺的造血功能,。通過對政府融資平臺進行股份制改造，甚至把一些政府所擁有的,，包括交通,、供水、供熱,、供氣以及其他與城市基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)的,，可以產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)業(yè)務(wù)都轉(zhuǎn)到平臺公司去�,！崩蠲攴Q：“通過增強平臺公司的信用,，再引入PPP機制，可以把融資平臺改造成地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營的機構(gòu),，甚至是專業(yè)的PPP投資機構(gòu),。”
事實上,，推動PPP除了有利于融資外,，還可以提高經(jīng)營的效率。借助于社會力量,，借助于專業(yè)化的力量,，它能夠比較好地解決當前政府投資領(lǐng)域存在的一些低效、低質(zhì)的問題,。
大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示,，PPP解決了體制和機制的問題，有利于理順政府和企業(yè)之間的關(guān)系,。通過PPP,，政府和企業(yè)的關(guān)系回歸到了合同雙方的地位上,，政府跟企業(yè)之間的關(guān)系搞清楚了，企業(yè)也更有積極性,，整個效率就會提高,。
走樣 界定PPP概念，防止利益暗送
PPP模式在國內(nèi)發(fā)展迅猛,，但在快速發(fā)展帶來利益的同時,，一些隱患也慢慢凸顯，實踐過程中也暴露出越來越多的問題,。值得注意的是,，當PPP成為一個熱詞時，很多資本以“掛羊頭賣狗肉”的方式謀求利益,。
“我們現(xiàn)在不搞BT了,，我們搞PPP�,！鳖愃朴谶@樣的對話并不少見,。多位業(yè)內(nèi)人士表示，PPP現(xiàn)在是一種流行的概念,，很多舊有的融資方式搖身一變就成了PPP,，“PPP就是個筐，什么都往里裝,。”
“對于PPP本身而言,，劃分的形式也很多,。首先要明確PPP的具體形式，否則今后可能成為一鍋粥,�,！睂O潔說。
據(jù)介紹,，世界很多國家都采用公私合作的方式,，發(fā)展比較成熟的國家對于PPP有明確界定。比如英國做PPP,，就是指的PFI,，很明確就是這一種形式；菲律賓的PPP特指BOT,，其法律就叫BOT法,，韓國則采用BTO或者BTL的形式。
專家稱,，一些機構(gòu)打著PPP的旗號,，借PPP的定義還比較模糊,、具體規(guī)則還不太成熟，做一些拿不上臺面的事情,。
“要防止利益輸送,，首先要明確界定PPP的概念。我們現(xiàn)在雖然有PPP的定義,，但是不夠準確,。PPP有兩個基本條件，一個是政府的公共投資項目,，是政府職責(zé)分內(nèi)的事情,，另外一個要有社會資本參與完成。除了這兩個基本條件,，還有一個,，要把提供的產(chǎn)品和服務(wù)的績效與政府的支出掛鉤�,！睂O潔說,。
孫潔表示，一些地方,，政府和社會資本把PPP和之前的一些模式混合著做,。比如進行一個園區(qū)開發(fā)，把政府分內(nèi)的事情交給民營企業(yè),，把一些本來應(yīng)該由市場完成的事情也單獨授權(quán)給一個企業(yè)做,，還帶有壟斷性質(zhì)，這樣容易產(chǎn)生利益輸送,，不是真正的PPP,。屬于政府的收入應(yīng)該給政府，需要給予民營部門的,，要通過正常的支出渠道,，而不是一種暗中的資源交易。
