一條長江水道，幾多梗阻難解,。
嘉陵江與長江間有一小段不通航,，打通的關(guān)鍵是修麗澤港，重慶,、四川兩地為此“協(xié)調(diào)”了10多年,，仍然卡在那里。
荊江“中梗阻”一直是長江航運瓶頸,，2013年國家投入43.3億元進(jìn)行整治,，但熊家洲至城陵磯段43.8公里至今沒有確定方案。長江航道局荊江航道整治工程建設(shè)指揮部常務(wù)副指揮長高凱春稱,，這一段是“截彎取直”還是按原航道整治,，有關(guān)部委、湖北省,、湖南省爭論了20多年,，組織了無數(shù)次專家論證會，但各有各的利益訴求,，一直定不下來,。這個地方不治,，荊江“中梗阻”就解決不了,。
……
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者日前在長江沿江省市采訪發(fā)現(xiàn),，多頭管理,、條塊分割的體制使得地方與地方,、部門與部門、地方與部門之間互設(shè)“關(guān)卡”矛盾重重,。一條完整的水利大動脈被割裂得七零八落,，導(dǎo)致“該管的不想管，想管的管不了”,，沿江企業(yè)和百姓為此叫苦不迭。
盡管多年來地區(qū)之間,、部門之間建立了一系列協(xié)調(diào)機制，但由于種種原因,，始終難以有效深入推進(jìn)。前兩年中央曾決定整合海事,、公安,、漁政,、水利等部門的執(zhí)法力量，然而,，改革過程中遭遇利益部門抵制,，有基層執(zhí)法人員訴苦道：“現(xiàn)在的體制比以前還亂，改革改成了個‘爛尾工程’,。”
“建個碼頭連居委會都來管”
長江里究竟有幾條“龍”,？重慶萬州一家港口企業(yè)的負(fù)責(zé)人深有體會。他說,，建個碼頭從跑手續(xù)到投產(chǎn)，8年算快的,，什么單位都來管。航道,、海事,、建委、移民,、國土,、規(guī)劃,、水利、地震,、消防、質(zhì)監(jiān),，連街道辦事處、居委會都來管,。
四川省宜賓勛泰航運有限公司總經(jīng)理鐘貴林這幾年過得很艱難。由于向家壩水電站建設(shè),，金沙江下游100多公里航道已斷航6年，原計劃4月30日啟用的升船機要推遲26個月運行,，這對像宜賓勛泰這樣只有五六條船的小企業(yè)是毀滅性的打擊。他對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者說：“船不能正常運行,，沒辦法生存了，公司銀行貸款和民間借貸超過4000萬元,，員工已經(jīng)五個月沒發(fā)工資,�,！�
“宜賓的航運企業(yè)全面虧損，砂石船,、運輸船沒有生存空間�,！币速e航運協(xié)會會長袁倫稱,，電站修好了可以改善航道條件,，可企業(yè)只看發(fā)電效益,，根本不考慮航運需求，向家壩還預(yù)留了一個500噸的升船機,，溪洛渡,、烏東德和白鶴灘沒有任何通航設(shè)施，大家的意見很大,。
除了航電矛盾，航道和海事數(shù)據(jù)不一致也困擾著航運企業(yè),。袁倫說，長江宜賓段海事,、航道分屬地方交通廳和交通部直屬系統(tǒng),，海事部門的限制水深有時和航道部門公布的不一致，企業(yè)無所適從,。按航道局公布的水深報給海事，簽不到證,，也就沒法走船,。另外,，進(jìn)入不同海事部門管轄的水域,，他們的執(zhí)法辦法、尺度也不一樣,，船員操作起來很麻煩。
海事部門體制不順,，還會導(dǎo)致重復(fù)收費,。重慶鄂渝港口裝卸有限公司負(fù)責(zé)人說，地方海事管支流,，長江直屬海事管干流，船在嘉陵江裝貨之后,，到地方海事局簽證要交船舶港務(wù)費，船到了長江干線,，隸屬長江海事局的重慶海事檢查到了，又要簽證再交一次錢,。
出口貨物運輸要和更多部門打交道，面對的“隱形關(guān)卡”也更多,。民生物流四川有限公司總經(jīng)理楊勁松說，由于不同地區(qū)海關(guān)間互相競爭,、搶奪關(guān)稅，企業(yè)經(jīng)常被兩頭推諉,。
“九龍治水”相互掣肘難成合力
立體綜合交通體系中公空鐵水管的銜接問題,，三峽大壩及上游水庫群的聯(lián)合調(diào)度問題,，漁業(yè)資源保護(hù)與水電站、航運的矛盾等各種問題,，都因部門之間的利益不同,、相互掣肘難以形成合力。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者乘坐長江宜賓航道局的公務(wù)船在長江航行,，航道人員仔細(xì)清理了幾座航標(biāo)周圍的雜物，船開至金沙江口時,，眼見前方航標(biāo)毀損，工作人員卻無動于衷,。“那邊是金沙江水域,，歸地方港航部門管,，我們不能過去”。
陽段,、九江段水域采訪時，記者看到海事部門對非法采砂船不斷驅(qū)趕,。一位工作人員說，采砂歸長江水利委員會管,，但采砂船在長江出事了責(zé)任在我們，沒有辦法,，只能把船趕出我們的轄區(qū)，趕出長江干線,。
宜賓地方海事局局長嚴(yán)以立直言，長江海事局只是長江中游海事局,，既管不到四川段也管不了江蘇,、上海段,。長江海事局相關(guān)負(fù)責(zé)人對這種體制割裂相當(dāng)痛心：“我們搞了個電子巡航,，大家反映很好，可是數(shù)據(jù)采集沒辦法采到全程,，新的航法航路、程序規(guī)范,、船員要求等也都管不到其他地方,，安全管理工作困難重重,�,！�
負(fù)責(zé)三峽船閘運行管理的長江三峽通航管理局與中國長江三峽總公司的矛盾也由來已久,。長江三峽通航管理局局長助理徐祖亮說，按現(xiàn)有的體制,，我們是接受公司委托管船閘，經(jīng)費是他們給,，“政府給企業(yè)打工，說不過去”,。另外，“船閘運行維護(hù)是我們,，設(shè)備設(shè)施修理是三峽公司,。他自己出錢,，船閘想修就修,，既是通航主管部門,，又是運行部門，我們沒有太大話語權(quán)”,。
除了航運體制，長江水生態(tài)和水資源管理也缺乏協(xié)調(diào),，水利,、環(huán)保部門各自為政。長江水利委員會主任劉雅鳴介紹,，水利部門有水功能區(qū)劃，環(huán)保部門有環(huán)境保護(hù)功能區(qū)劃,。水利部門講求的是總量控制，有個納污能力指標(biāo),，根據(jù)納污能力提出排污意見，環(huán)保部門根據(jù)這個意見對工廠排污進(jìn)行控制,，這個很清楚,，但實際工作中,，環(huán)保部門不管這個納污能力指標(biāo)，只管達(dá)標(biāo)排放,，沒有總量的概念,。“即使都達(dá)標(biāo)了,，但總量超出很多,，還是多排了”。
在長江水資源保護(hù)局前局長翁立達(dá)看來,，造成目前水電工程一哄而上的根源在于國家有關(guān)部門的政策不符合實際,，導(dǎo)致水電規(guī)劃先出臺，電力企業(yè)發(fā)電優(yōu)先,，不太考慮生態(tài),、防洪,、供水,、航運等綜合需要,，屢屢引發(fā)爭議和批評,。
有專家指出,，“多頭治水”并沒有達(dá)到“團(tuán)結(jié)治水”的目的，反而鼓勵了各部門從局部利益出發(fā),，對長江水資源的某些功能“分而治之”，難以形成治江合力,。“‘多頭管理’有它的合理性,，長江很復(fù)雜，涉及面很廣,，集中眾多部門的力量,，讓專業(yè)人員管專業(yè)的事�,！蔽塘⑦_(dá)說，但從目前的情況來看,，效果并不理想,。
地區(qū)之間以鄰為壑各留“暗門”
湖北省社科院副院長秦尊文認(rèn)為,，長江經(jīng)濟(jì)一體化最大的障礙是行政區(qū)劃帶來的分割，尤其在現(xiàn)有的財稅和考核體制下,，行政區(qū)劃導(dǎo)致的地方利益格局很難打破，各省市普遍缺乏協(xié)作意識,。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者走訪發(fā)現(xiàn)，各地都在關(guān)注自己的利益,，對同一個問題的看法往往截然對立。如三峽通航瓶頸問題,，重慶力推建設(shè)第二通道，湖北主張發(fā)展翻壩運輸,；對于南京長江大橋卡口,，中上游省市意見頗多,，江蘇則認(rèn)為中上游貨物大可通過南京港轉(zhuǎn)運；湖南,、江西希望在洞庭湖、鄱陽湖湖口建壩,，湖北、安徽等地則堅決反對,。
產(chǎn)業(yè)布局以鄰為壑,，不考慮對下游地區(qū)造成的損害。如水泥,、化工等高污染產(chǎn)業(yè)，由于缺乏上下游利益補償機制,，各地往往會布局在自己的下游,，結(jié)果是上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，下游地區(qū)環(huán)境卻污染了,。
港口建設(shè)重復(fù)建設(shè)產(chǎn)能過剩，各地大肆爭搶貨源,，甚至由財政出錢補貼。重慶市交委副主任梁雄耀稱,，這兩年四川為了發(fā)展港口，不愿讓貨物到條件更好的重慶中轉(zhuǎn),；四川內(nèi)部的瀘州港、宜賓港也互相爭搶,。宜賓市市長徐進(jìn)坦言，政府為了支持宜賓港發(fā)展,、吸引貨源,，去年給的補貼就有7000多萬元。
即便在各地都有需求的航道建設(shè)上,，不同地區(qū)和部門之間也少有協(xié)作,。
湖北省社科院副院長秦尊文說，縱觀改革開放以來30多年的發(fā)展,，競爭曾經(jīng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律：爭取資源要素，爭搶產(chǎn)業(yè)項目,，爭奪增長速度和總量排名,，爭當(dāng)中心城市和城市圈、城市群“老大”,；縣與縣競爭，市與市競爭,，省與省競爭；競爭激發(fā)出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強大活力,，但也割裂了市場,，形成了一個個相對封閉的“經(jīng)濟(jì)圈”，甚至造成圈與圈之間,、區(qū)域與區(qū)域之間的無序和惡性發(fā)展,。
上海市政府合作交流辦區(qū)域合作處處長程建新坦言，如果按照現(xiàn)在的格局,，各個地方,、各個部門必然要先考慮自己的利益,，導(dǎo)致局部利益、地方利益優(yōu)于整體利益,、國家利益，不利于形成物盡其流的沿江大通道,，最終大家的利益都會受損。
協(xié)調(diào)機構(gòu)協(xié)作機制無一見效
各地都反映缺乏良好的協(xié)作機制與平臺,，難以實現(xiàn)有效對接與合作,。事實上,，早在上世紀(jì)80年代，沿江省市和上,、中,、下游之間探索建立了一系列協(xié)調(diào)機制,，也取得了一定效果,，但由于種種原因,，始終難以有效深入推進(jìn),。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者沿江采訪發(fā)現(xiàn),，長江經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略后,，各省市政府和有關(guān)部門都認(rèn)識到,，要挖掘長江黃金水道的巨大潛力,，“切香腸”式的機構(gòu)設(shè)置和管理體制是最大障礙,，也是首先要解決的緊迫問題。期盼著加強長江流域各地區(qū)之間的交流合作,，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展,。長江航務(wù)管理局局長唐冠軍說：“建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶，理順體制是最重要的,，體制順了，一順百順，很多問題就迎刃而解了,。”
記者粗略梳理,，現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)作機制有長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、長江中游四省水運規(guī)劃工作聯(lián)席會議制度,、長江中游四省交通運輸區(qū)域合作機制,、長江水運發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會議以及沿江29個重點城市合作建立的長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會,；在長江上游,，為打造源頭航運物流中心，川滇黔三省八市也加強了合作與交流,。
秦尊文認(rèn)為，這種流域內(nèi)的協(xié)調(diào)機制,，在建設(shè)流域內(nèi)統(tǒng)一市場、打破行政壁壘,、優(yōu)化流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局上起了一定的作用。如長江中游四省之間的18條斷頭路,，2012年以來已經(jīng)開通4條,，其他的也都有明確時間表,。
但現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機制相當(dāng)松散,、作用有限。南通市發(fā)改委一位曾多次參與長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會的同志說,，協(xié)調(diào)會層次較低，各城市重視程度不夠,，積極性不高,，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容，基本上是個務(wù)虛會,，會上大家熱烈擁護(hù)，會后各打算盤,，真“動”的不多。
“沒有分工互補,，協(xié)調(diào)發(fā)展的空間就不大，省內(nèi)的還好說,，省際之間要辦成件事就很難；都想唱主角,，不愿當(dāng)配角,，長江經(jīng)濟(jì)帶將永遠(yuǎn)是個割裂的經(jīng)濟(jì)帶�,！焙笔“l(fā)改委長江經(jīng)濟(jì)帶指導(dǎo)處處長常賢波介紹，湖北希望以先發(fā)帶動后發(fā),，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展,，將與九江一江之隔的黃岡小池鎮(zhèn)開發(fā)作為省級戰(zhàn)略，但很難推動,�,！笆�(nèi)黃石和黃岡之間的長江大橋早已取消收費，但黃岡小池和九江之間的長江大橋還在收,。我們想讓這個橋也取消收費，協(xié)調(diào)了無數(shù)次,，就是解決不了,，因為去九江的車多，從九江到黃岡的少,。”
對于長江水上執(zhí)法力量過于分散,，條塊分割的體制積弊，中央有關(guān)部門也曾經(jīng)啟動了相關(guān)改革,。多位基層執(zhí)法人員透露,，前兩年中央曾決定整合海事、公安,、漁政、水利等部門的執(zhí)法力量,，成立類似于海岸警衛(wèi)隊一類的機構(gòu),，并完成了編制備案分配,，但后來由于牽動了利益，一些部門抵制這項改革,。一位基層海事局政委向記者訴苦道：“現(xiàn)在的體制比以前還亂,，改革改成了個‘爛尾工程’�,！�
長江條塊分割的管理方式帶來各自為政,、重復(fù)建設(shè)和重重壁壘久遭詬病,，專家認(rèn)為,，創(chuàng)新流域管理方式迫在眉睫，須變“九龍治水”為“一龍管江”,，統(tǒng)籌安排統(tǒng)一規(guī)劃。讓長江流域要素流動起來,，實現(xiàn)龍頭龍身龍尾協(xié)調(diào)舞動，真正成為中國經(jīng)濟(jì)新的支撐帶,。
首先要盡快調(diào)整長江流域機構(gòu),，理順管理體制,。據(jù)了解，目前負(fù)責(zé)長江流域管理的機構(gòu)主要有：水利部派出機構(gòu)長江水利委員會,，側(cè)重長江水資源管理,；交通部派出機構(gòu)長江航務(wù)管理局，側(cè)重長江航運管理,。專家認(rèn)為，這兩個機構(gòu)對長江流域的管理如同“小馬拉大車”,，各自的管理職能單一,，且屬于部委的派出機構(gòu)，很難承擔(dān)起長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃,、管理的重任,。
長期從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究的四川省社科院前副院長林凌等專家建議，成立一個由中央領(lǐng)導(dǎo)任組長的協(xié)調(diào)小組,，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌謀劃長江經(jīng)濟(jì)帶重要戰(zhàn)略規(guī)劃,。協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室，由沿江各省市和水利部,、交通部,、國務(wù)院三峽辦、環(huán)保部等涉水部門組成,。成立長江航運委員會,，打通長江海事局、長江航道局,，把長江干線甚至長江流域的航運事務(wù)管起來,。國務(wù)院三峽辦則要統(tǒng)籌負(fù)責(zé)長江流域水利樞紐開發(fā)和調(diào)度。
其次,，統(tǒng)籌安排統(tǒng)一規(guī)劃,，科學(xué)制訂長江流域發(fā)展戰(zhàn)略。重慶市港航局副局長楊大倫表示,，要跳出部門利益和地方利益的窠臼,，高標(biāo)準(zhǔn)做好長江流域規(guī)劃設(shè)計，各地各部門嚴(yán)格按照流域規(guī)劃制訂各自的發(fā)展戰(zhàn)略,，引導(dǎo)資源科學(xué)配置和產(chǎn)業(yè)合理布局,。并建立穩(wěn)定的增長投入機制、生態(tài)補償機制和公眾參與機制等,。
再次,，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，盡快研究制訂《長江法》,。我國已初步形成了包括《水法》《防洪法》《水污染防治法》《水土保持法》以及一些部門,、地方性法規(guī)在內(nèi)的水法律法規(guī)體系,。但長江水利委員會副主任馬建華稱，以往的法律法規(guī)大都側(cè)重在某個專門領(lǐng)域,，缺乏流域綜合管理的法規(guī),。我國應(yīng)借鑒國際先進(jìn)的流域管理法規(guī)體系，針對長江流域水資源保護(hù)和污染防治抓緊研究制定專門的法律,，盡快研究制訂《長江法》,；在《長江法》出臺前，可針對長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的若干重要問題制定一些部門規(guī)章條例,。
最后,，建立利益協(xié)調(diào)和共享機制，推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展,。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長侯永志建議,，可先做各方面有共識的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游開發(fā),、信息共享,、大通關(guān)體制等。要徹底解決長江體制機制弊端,，必須改革現(xiàn)有的財稅體制和考核機制,，建立上下游之間的利益共享和補償機制，真正形成全流域發(fā)展合力,。
