不可否認,，政策對于民資多有福蔭,，但現(xiàn)實中“玻璃門,、彈簧門,、旋轉(zhuǎn)門”成為民資進入重點領(lǐng)域時不得不遭遇的尷尬現(xiàn)實,。
如何消解民資的遲疑與疑惑,，給予他們實實在在的利益分享體系,，并于市場的規(guī)則中公平有序競爭,，這次國務(wù)院60號文以頗為具體和針對性的措施予以了解答。
這是民資“頂”破玻璃門的“頂”層設(shè)計,，接下來國務(wù)院要求多個部委“限時”給出政策支持,，目前多個部委全身而動，民資的春天可能真的要來了,。
國務(wù)院再度將政策焦點轉(zhuǎn)向民間資本投資的“玻璃門”,。
昨日(11月26日)，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(即“國發(fā)60號文”,，以下簡稱《意見》)稱,，為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè),，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,，迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境,、生態(tài)建設(shè),、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用,。
《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到,，《意見》還特別附注了大力推行環(huán)境污染第三方治理等十大重點政策措施文件分工方案，并且限定這些政策最遲需在明年3月底前出臺,。
聚焦民間投資“玻璃門”
按照《意見》設(shè)定的基本原則,，我國要實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會;創(chuàng)新投資運營機制,，擴大社會資本投資途徑;優(yōu)化政府投資使用方向和方式,，發(fā)揮引導帶動作用;創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道;完善價格形成機制,，發(fā)揮價格杠桿作用,。
財經(jīng)評論員李文海告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，統(tǒng)一市場準入主要就是與一些行業(yè)存在壟斷和身份硬門檻相對應,，因為民間有大量資本,，但在重大行業(yè)和領(lǐng)域卻始終存在“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”等現(xiàn)象,。
但今年以來，這種情況出現(xiàn)明顯改觀,。5月21日,，國家發(fā)改委公布了首批80個鼓勵社會資本參與投資運營的示范項目,，并明確鼓勵社會資本特別是民間投資以合資、獨資,、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)及營運,。
“創(chuàng)新投融資機制，在更多領(lǐng)域向社會投資特別是民間資本敞開大門,�,！�10月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議，提出了包括“積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式”在內(nèi)的,，使社會投資和民間資本能夠平等參與投資的具體措施,。
此次《意見》又提出，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資,，盤活存量,、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu),、補短板,，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進重點領(lǐng)域建設(shè),，增加公共產(chǎn)品有效供給,。
文件還提出，國務(wù)院各有關(guān)部門要嚴格按照分工,，抓緊制定相關(guān)配套措施,，加快重點領(lǐng)域建設(shè)，同時要加強宣傳解讀,，讓社會資本了解參與方式,、運營方式、盈利模式,、投資回報等相關(guān)政策,，進一步穩(wěn)定市場預期，充分調(diào)動社會投資積極性,，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的關(guān)鍵作用,。
根據(jù)《意見》，生態(tài)環(huán)保,、農(nóng)業(yè),、水利工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施,、交通,、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等七大方面的社會資本參與投融資機制改革,、價格改革將獲支持,。
讓價格回歸市場，讓市場反映真實供求,，讓供求影響價格,，將是此輪價格改革的基礎(chǔ)思路。
十大重點政策限時出臺
《意見》同時還列出了十大重點政策措施的落實時間表,，大力推行環(huán)境污染第三方治理等三項措施在今年底前將問世,，而支持民間資本投資寬帶接入網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和業(yè)務(wù)運營等其他七項措施的時間節(jié)點是明年3月底。
據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者了解,，相關(guān)政策已經(jīng)由牽頭部委在緊鑼密鼓地規(guī)劃制定中,，其中一些已經(jīng)進入尾聲。比如,，就在昨天,，工信部已將其研究起草的
《關(guān)于開放寬帶接入市場的意見(征求意見稿)》向社會公開征求意見。
這份意見稿明確試點企業(yè)按照光纖到戶國家標準要求和共建共享的相關(guān)原則,，可以建設(shè)從用戶端到網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)器范圍內(nèi)的全部或部分有線通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施,，可以開展相應的網(wǎng)絡(luò)元素出租、出售,，其中取得互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可的試點企業(yè)還可以自有品牌向最終用戶提供寬帶上網(wǎng)服務(wù),。
工信部部長苗圩曾表示，吸引民營企業(yè)參與到我國基礎(chǔ)電信領(lǐng)域的建設(shè)和運營中來,，可以通過競爭促進企業(yè)寬帶服務(wù)能力提升和資費水平的合理下降,，為廣大用戶提供更便捷、優(yōu)惠和多樣化的寬帶服務(wù),。
李文海說,，以往民間資本在一些領(lǐng)域的最大投資障礙在于部分實施細則不具體、操作性不強或門檻設(shè)置過高,，實踐中很難落實,，更高層面對政策落實缺乏考核監(jiān)督，一些法規(guī)規(guī)章也沒有及時作出調(diào)整等,。
他認為,，此次國務(wù)院提出十大重點政策落實時間表，并且針對社會資本進駐的重點投資領(lǐng)域有更加細化的內(nèi)容,，無疑增加了可操作性,，也會提升民間資本進入的興趣。
出臺背景
民間資本漸成投資主力 七大措施拓寬準入領(lǐng)域
2014年我國固定資產(chǎn)投資增速下降較快,，穩(wěn)增長壓力逐步加大,。
昨日(11月26日),，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(以下簡稱《意見》)反復強調(diào)了鼓勵社會投資，特別是民間投資參與到相關(guān)行業(yè),。
國家信息中心宏觀經(jīng)濟研究室主任牛犁告訴
《每日經(jīng)濟新聞》記者,，我國基建投資需求很大，空間有余,，并且環(huán)保、信息產(chǎn)業(yè)等新領(lǐng)域還有很大短板需要補齊,，但政府可能面臨資金來源不足的壓力,，民間資本進入正是有益補充。
民資漸成投資主力
根據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者粗略梳理,，自2013年3月以來,，68場國務(wù)院常務(wù)會議中提到“民間資本”的占到37%，并且,，國務(wù)院對民間資本的重視程度在不斷加碼,，進入2014年后，涉及民間資本的會議比去年增加了將近50%,。
從總量看,，2010年至2013年，民間投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重為55.9%,、60.3%,、61.4%和63%，增速為32.5%,、34.3%,、24.8%，22.7%,，分別高于同期全社會固定資產(chǎn)投資增速8.7,、10.5、4.2和3.1個百分點,，對促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用,。但也要看到，整體投資數(shù)據(jù)仍處于下降通道中,，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,，三季度中國投資增速從17.1%降至14.4%。
這與政府主導投資模式步履蹣跚密切相關(guān),，今年以來,，隨著地方政府融資平臺受到政策約束，土地財政難以為繼,、預算限制日益緊張,、銀行削減項目貸款等問題的集中出現(xiàn),，保障基建投資平穩(wěn)發(fā)力越來越需要民間資本的支持。
根據(jù)公開數(shù)據(jù),，2010年中央財政債務(wù)余額7.12萬億元
(年末余額限額,，預算數(shù))、外債余額5,489億美元,，加上地方政府債務(wù)合計占GDP比重為53.5%,。對于政府總負債占GDP的比重，目前國際普遍共識的紅線是60%,。
并且,，以往一些地方政府主導的產(chǎn)業(yè)投資項目，不僅引發(fā)了光伏,、風電等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能急劇擴張,，造成新的產(chǎn)能過剩問題，而且過剩產(chǎn)業(yè)低效重復建設(shè)問題也較為嚴重,。
同時,，在穩(wěn)增長壓力下，各地對民資的開放度不斷加大,。比如,，2014年廣西就計劃引入民間資本項目552個，總投資3739億元,。
北師大中國市場經(jīng)濟研究中心副主任林永生對
《每日經(jīng)濟新聞》記者表示,，長期以來促進經(jīng)濟增長要靠投資、消費和進出口貿(mào)易,，而根據(jù)當前國際經(jīng)濟形勢判斷,，未來十幾年內(nèi)，出口情況都不容樂觀,，我國將很難再遇到曾經(jīng)的貿(mào)易“黃金年代”,。
他說，而從消費來看,，這又是一個長期而緩慢的過程,，要想短期快速刺激社會經(jīng)濟發(fā)展，就得靠投資拉動,，但是政府主導的投資行為,，在迎合真正市場需求方面，總是偏向滯后,、麻木,，也經(jīng)受很多詬病�,！澳敲磳嶋H上,，最好的選擇便是刺激民間投資,，因為民間投資能快速把握市場動向并作出反應”。
國家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻在昨日發(fā)改委新聞發(fā)布會上直言推進國家重大工程項目的建設(shè),，是要著力解決“投什么”,、“誰來投”和“怎么投”的問題。
在回答“誰來投”這一問題時,，他表示,，就是要充分調(diào)動社會資本，特別是民間資本的積極性,，堅持以社會資本為主和以市場化運作為主的原則,，讓社會資本發(fā)揮重要作用。
拓寬民資可入領(lǐng)域
國務(wù)院昨日發(fā)布的《意見》共包括11個部分,、39條內(nèi)容。第一部分是指導思想和基本原則,。
第二部分到第八部分,，重點是放寬市場準入，提出了進一步創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制,、鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程,、推進市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化、改革完善交通投融資機制,、鼓勵社會資本加強能源設(shè)施投資,、推進信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化、鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度等7個方面的重大措施,。
發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民表示,，這些措施將有效降低相關(guān)領(lǐng)域的進入門檻，可以說是為社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)指明了方向,。
至于為何圈定這七大領(lǐng)域,，發(fā)改委解釋說，這些領(lǐng)域社會資本特別是民間資本發(fā)展還不夠充分,，進入還存在一定的困難和障礙,，社會呼聲比較高。
其次,，這些領(lǐng)域大多是經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié),，也是黨中央、國務(wù)院明確要求加快推進的重點建設(shè)任務(wù),。
中信證券首席經(jīng)濟學家諸建芳表示,，引導和激活民間投資關(guān)鍵是放松管制，核心是簡政放權(quán),，不要過多地干預民間投資和企業(yè)的發(fā)展,，才能從根本上杜絕各種阻力,。
歐鴻還介紹說，在重大工程中,，有的經(jīng)濟效益比較低,、社會資本的積極性不高，有的壟斷性比較強,、社會資本想投而投不了,。“要讓社會資本在推進重大工程中發(fā)揮重要作用,，就必須深化改革,，大力創(chuàng)新重點領(lǐng)域的投融資機制，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境,，來調(diào)動社會資本的積極性,。”
農(nóng)業(yè)水利和公共交通等項目,，不能反映真實的市場情況,，也失去了市場反應的敏感度，進而導致社會資本對進入持謹慎觀望態(tài)度,。林永生告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者,，“根據(jù)《意見》的規(guī)定，這些領(lǐng)域的管制要逐步放開,，采取更靈活的投融資方式,，更多元的投資主體特別是社會資本的進入，那么幾乎是必然的,，就是要在這些領(lǐng)域深化價格改革,，提高市場和價格關(guān)系的敏感性，以吸引社會資本”,。
此外,，《意見》還明確，政府投資主要投向公益性和基礎(chǔ)性建設(shè),，在同等條件下優(yōu)先支持引入社會資本的項目,。根據(jù)項目情況，通過投資補助,、基金注資,、擔保補貼、貸款貼息等多種方式,，支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè),。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇指出，激發(fā)民間投資活力,，以較少的政府投入撬動更多民間資本,，是一條可行之道,。這樣既不會加劇政府債務(wù)危機和產(chǎn)能過剩局面，也符合強化市場作用這一經(jīng)濟改革的大方向,。
熱點領(lǐng)域
能源引民資“仍在半途”價格改革撥開收益迷霧
鼓勵社會資本進入能源領(lǐng)域早已不是新聞,。
此次國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(以下簡稱
《意見》)再提民資入能，對領(lǐng)域和方式都作出了更為明確的規(guī)定,�,！兑庖姟诽岢觯膭钌鐣Y本參與電力建設(shè),、電網(wǎng)建設(shè),，以及油氣管網(wǎng)、儲存設(shè)施和煤炭儲運建設(shè)運營,。
此前,，民資進軍能源領(lǐng)域的效果卻并不理想。
針對此,，《意見》特別提出,，要理順能源價格機制，推進天然氣價格改革,，適時調(diào)整煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標桿電價,，完善可再生能源發(fā)電價格政策等,。
“改革仍在半途”
2010年發(fā)布的《鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》中就提出，鼓勵民間資本參與石油,、天然氣,、電力建設(shè)。今年5月,，國家發(fā)改委推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目,，其中有54個是能源類項目。
仔細閱讀文件不難發(fā)現(xiàn),，能源領(lǐng)域引進社會資本主要集中在新能源領(lǐng)域,、電站建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)三方面。
雖然從政策層面上,，能源領(lǐng)域?qū)ι鐣Y本表示歡迎,，可是在實際操作中，民資進入能源領(lǐng)域的道路并不平坦,。以風電產(chǎn)業(yè)發(fā)達的河北省張北縣為例,，目前在該縣投資建設(shè)風場的企業(yè)中，僅有兩家民營企業(yè)和一家省級企業(yè),，其余企業(yè)都是大型國企,。
這首先是由于能源是自然壟斷行業(yè),，社會資本的技術(shù)、資金實力都難以與大型國企匹敵,。中國法學會能源法研究會秘書長,、國家發(fā)改委能源研究所研究員吳鐘湖告訴
《每日經(jīng)濟新聞》記者，“企業(yè)要自負盈虧,，勘探等領(lǐng)域即使放開了社會資本也不敢進入,。”
另一個卡住民資入能的
“玻璃門”是具體實施細則的缺失,。雖然國家,、地方文件不斷呼吁，但社會資本進入能源領(lǐng)域的具體路徑仍不明晰,。吳鐘湖介紹,，大型國有企業(yè)掌握能源領(lǐng)域的主要資源，要想引入社會資本,，不僅需要國有企業(yè)拿出態(tài)度,，也需要其拿出辦法。
“改革仍在半途,�,！眳晴姾f，國家文件只是改革的一方面,，隨著改革的推進,，相信會有細則逐步出臺。
聚焦天然氣,、上網(wǎng)電價
“完善價格形成機制,，發(fā)揮價格杠桿作用�,！本唧w到能源領(lǐng)域,，《意見》提出理順能源價格機制，主要針對天然氣和上網(wǎng)電價兩方面,。
事實上,，在過去幾年發(fā)布的能源領(lǐng)域引進社會資本的文件中，都能看到價格改革的影子,。本月公布的
《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014～2020年)》就提出,，推進石油、天然氣,、電力等領(lǐng)域價格改革,，有序放開競爭性環(huán)節(jié)價格，天然氣井口價格及銷售價格、上網(wǎng)電價和銷售電價由市場形成,，輸配電價和油氣管輸價格由政府定價,。
目前我國主要能源產(chǎn)品除煤炭外，均未建立完全市場化的價格形成機制,，這給行業(yè)的盈利前景蒙上迷霧,，成為阻礙民資進入能源相關(guān)領(lǐng)域的障礙。
吳鐘湖介紹,，目前我國能源領(lǐng)域的價格改革主要集中在天然氣價格和電價改革兩方面,。
此次發(fā)布的《意見》提出，支持民營企業(yè),、地方國有企業(yè)等參股建設(shè)油氣管網(wǎng)主干線,、沿海液化天然氣(LNG)接收站、地下儲氣庫,、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設(shè)施,，控股建設(shè)油氣管網(wǎng)支線、原油和成品油商業(yè)儲備庫,。
電力,、電網(wǎng)方面提出，鼓勵社會資本投資水電站,，參與投資核電項目,，進入核電設(shè)備研制和核電服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵投資清潔能源項目,、清潔高效煤電項目,、燃煤電廠節(jié)能減排升級改造等領(lǐng)域。
吳鐘湖認為,，價格的決定方式直接決定社會資本的盈利水平，社會資本進入能源領(lǐng)域還需價格改革的進一步推動,。
民資機遇
環(huán)境污染治理趨向市場化重點行業(yè)推行第三方治理
環(huán)保領(lǐng)域進一步向社會資本放開,。
11月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(以下簡稱《意見》),，指出當前迫切需要在資源環(huán)境,、生態(tài)建設(shè)等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用,。
同時國務(wù)院要求在電力,、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理,，且鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易,。
中國人民大學教授宋國君告訴《每日經(jīng)濟新聞》，開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易等需要先有較好的排污許可證制度,，即便向民間資本放開,，參與依然存在難度。
市場化帶來新機遇
近年來,，主要依靠政府和“誰污染,、誰治理”的原則進行環(huán)境污染治理的方式，在日益復雜的環(huán)境問題面前顯得乏力,。因此,，“污染企業(yè)付費、專業(yè)化治理”的第三方治理模式被寄予厚望,。
十八屆三中全會提出,，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理,。
但在從事水,、土壤等第三方治理的博天環(huán)境集團高級副總裁繆冬塬看來，第三方治理在國內(nèi)尚處起步階段,，法律法規(guī)不健全,，排污主體責任明晰難，排污企業(yè)違法成本低于守法成本,，第三方治理“說起來容易,，做起來難”。
很明顯,，通過更為專業(yè)化的第三方治理,，能夠較好地提高環(huán)境治理的效率，在業(yè)內(nèi)專家看來,，解決工業(yè)污染治理問題的思路是推行第三方治理,。
《意見》提出，推動環(huán)境污染治理市場化,，在電力,、鋼鐵等重點行業(yè)以及開發(fā)區(qū)(工業(yè)園區(qū))污染治理等領(lǐng)域，大力推行環(huán)境污染第三方治理,，通過委托治理服務(wù),、托管運營服務(wù)等方式，由排污企業(yè)付費購買專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司的治污減排服務(wù),，提高污染治理的產(chǎn)業(yè)化,、專業(yè)化程度。穩(wěn)妥推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù),。建立重點行業(yè)第三方治污企業(yè)推薦制度,。
同時，國務(wù)院要求，大力推行環(huán)境污染第三方治理的政策措施文件由發(fā)改委,、環(huán)保部負責,，并明確出臺時間為2014年底。
交易進一步放閘
另外《意見》指出,，推進排污權(quán)有償使用和交易試點,，建立排污權(quán)有償使用制度，規(guī)范排污權(quán)交易市場,，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權(quán)交易,。
同時要求，加快在國內(nèi)試行碳排放權(quán)交易制度,，探索森林碳匯交易,，發(fā)展碳排放權(quán)交易市場，鼓勵和支持社會投資者參與碳配額交易,，通過金融市場發(fā)現(xiàn)價格的功能等,。
據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計，到2013年底,，11個試點省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計將近40億,。其中，有償使用資金20億左右,，交易金額也將近20億,。
宋國君認為，排污權(quán)交易是美國設(shè)計的一種通過交易降低社會減排成本的制度,，但是需要有非常完善的排污許可證制度,，只有做好前一步，才能再做后一步,。
排污權(quán)交易主要是污染者之間的交易,，和第三方的關(guān)系可能不大，宋國君說,，“民間資本現(xiàn)在還看不到投資機會,，沒有排污許可證，排放的數(shù)據(jù)說不清楚,，比如空氣污染嚴重，都不知道往哪兒投,�,！�
