金融機構(gòu)積極性高漲,，全國19省相關(guān)地區(qū)正在試點
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新一輪農(nóng)村土地制度改革提速,，改革所涉及的法律法規(guī)修訂成為當前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構(gòu)積極試點農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),，其面臨的現(xiàn)行法律法規(guī)抵觸問題日益突出,。日前，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長,、辦公室主任陳錫文在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，現(xiàn)在央行有關(guān)部門正在研究制定方案,，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作進行整體部署,。改革中所有涉及修法的內(nèi)容則將參考上海自貿(mào)區(qū)“先行先試”的做法，即在部分試點地區(qū)經(jīng)過授權(quán)后方能開展,，待成果經(jīng)過檢驗后再考慮是否在全國內(nèi)修法,。
據(jù)了解，十八屆三中全會后,，中央迅速梳理分解了300多項改革任務(wù),，其中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“賦予農(nóng)民對承包地占有,、使用,、收益,、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”工作由央行牽頭,。今年以來,，包括北京、四川,、湖南等地陸續(xù)有金融機構(gòu)啟動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),，涉及機構(gòu)包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時,，國有大行也開始瞄準這項業(yè)務(wù),，工行、建行甚至國家開發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有開展試點的打算,，日前農(nóng)行率先出臺了相關(guān)辦法,，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業(yè)銀行。
但是,，《經(jīng)濟參考報》記者此前走訪多地發(fā)現(xiàn),，目前開展該項業(yè)務(wù)的地區(qū)，都或多或少因為法律,、政策的現(xiàn)實阻礙而面臨重重困難,。因為要推進這項工作，涉及的一系列法律法規(guī)都有待修改,，包括《土地管理法》,、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等,。目前,，這些法律規(guī)定農(nóng)村土地的使用權(quán)不能出讓、出租或抵押和擔(dān)保,，直接導(dǎo)致相關(guān)工作不能合法開展,。據(jù)陳錫文透露，目前全國已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開展試點,，為了保證試點工作有序進行,，央行有關(guān)部門正在研究制定整體試點方案，因為改革過程中涉法內(nèi)容較多,，央行也正在和立法機關(guān)積極溝通,，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。
截至目前,，改革所涉及的法律問題一般來說都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段,，而在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權(quán)法》,、《擔(dān)保法》等明確規(guī)定農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不得用于抵押擔(dān)保,，最初央行希望能通過有關(guān)部門出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門卻認為,，司法解釋解釋不到這個程度,。于是，法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內(nèi)實行,，現(xiàn)在只能靠立法機關(guān)在一定期限內(nèi)在一定范圍進行授權(quán),，同意在特定地區(qū)不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿(mào)區(qū),。
“上海自貿(mào)區(qū)就是在28平方公里內(nèi),，有三項法律三年內(nèi)可以不實行，而三年后要檢驗授權(quán)的效果,，如果效果好就是未來修法的重要依據(jù),，如果效果不好就退回去，再想其他辦法,�,！标愬a文說，當農(nóng)村土地制度改革遭遇法律障礙時也將采用這種模式,，首先肯定不會在全國范圍內(nèi)推進,，不否定現(xiàn)行法律，所以只能試點,；其次是在試點前要取得人大常委會的授權(quán),。值得一提的是，授權(quán)的程序非常嚴格,，在上海自貿(mào)區(qū),，國務(wù)院最初提出的是四項法律三年內(nèi)不實行，但最終經(jīng)過人大常委會反復(fù)研究討論后通過的只有三項法律,。
陳錫文表示,，在實踐中，規(guī)避法律障礙也有很多技巧可尋,，例如在《擔(dān)保法》中并沒有提到承包經(jīng)營權(quán)的概念,，原文用詞為土地“使用權(quán)”，這就給現(xiàn)在各大金融機構(gòu)繼續(xù)推進試點而不從根本上觸犯法律留有一定空間,。對中央政府而言,，最重要的一點就是如何設(shè)計好試點方案,，通過和立法及司法機關(guān)溝通,，確定在何種限制條件下進行改革。
目前，地方政府和金融機構(gòu)開展這項工作的積極性很高,，農(nóng)民也有一定的期盼度,。今年以來，信貸資金定向支持“小微”“三農(nóng)”的政策信號愈發(fā)明確,，但受經(jīng)濟下行周期的影響,，商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降壓力也較為突出，銀行傾向于在抵押方式上創(chuàng)新,，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押正是目前金融機構(gòu)的一個重要選項,。然而，陳錫文表示,，現(xiàn)在各大機構(gòu)的確是在按照中央的要求進行試點,，但是這種模式能解決多少農(nóng)業(yè)資金缺口，對其未來發(fā)展要寄予多大的希望,，還是要實事求是,，這里面還有很多細致的問題沒有解決。
例如,，目前已經(jīng)通過三權(quán)分置的理論解決了一些實踐問題,，農(nóng)民自有的土地經(jīng)營權(quán)，可以自己處置和抵押,，最壞的情況就是失去幾年經(jīng)營權(quán),。然而要注意的是，經(jīng)營權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的,，如果流轉(zhuǎn)過后的經(jīng)營權(quán)再用于抵押,，當出現(xiàn)承租人還不起銀行錢然后跑路時，就會出現(xiàn)原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面,。據(jù)了解,，這種情況在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生過，有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營權(quán)都流轉(zhuǎn)過來,，隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬元抵押貸款,，就選擇了“跑路”。雖然最終通過地方政府協(xié)調(diào)將土地還給了各家農(nóng)戶,，但是因為銀行沒有拿回貸款,，農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)證也就拿不回來了。
“未來還不知道會引發(fā)多少類似的問題,�,！标愬a文說，因此方案的設(shè)計必須細致,，例如金融機構(gòu)在處理流轉(zhuǎn)過后的土地經(jīng)營權(quán)抵押時,，不能按照全部有效流轉(zhuǎn)期進行抵押,，比如五年的流轉(zhuǎn)期最多抵押兩年，如果到期無法償還,，之后的三年銀行還可以將土地租給其他人,，以防止承租人跑路后出現(xiàn)壞賬。
