十月份召開的十八屆四中全會(huì)，將依法治國(guó)作為會(huì)議核心主題,。群眾路線教育,、依法治國(guó)和正在深入開展的政府職能改革,，構(gòu)成了推動(dòng)我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的三部曲。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在發(fā)生的重大變革,，要求政府管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的方式方法必須與時(shí)俱進(jìn),，必須要縮小行政權(quán)力的范圍，劃清行政權(quán)力的邊界,，制約行政權(quán)力的行使方式，最大限度的發(fā)揮法律和市場(chǎng)規(guī)則的作用,。市場(chǎng)規(guī)則是基礎(chǔ),，法律法規(guī)是準(zhǔn)繩，輔之以必要的行政管理,，才能形成符合現(xiàn)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要的國(guó)家治理體系,。
由政府主導(dǎo)變?yōu)檎龑?dǎo)和調(diào)控
我國(guó)政府和市場(chǎng)的關(guān)系正在發(fā)生著根本的變革，我國(guó)正在從政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)和調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,。市場(chǎng)對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源起著基礎(chǔ)的根本的調(diào)節(jié)和配置作用。政府和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整過程,，就是整個(gè)社會(huì)向法治轉(zhuǎn)變的過程,。
黨的十八屆三中全會(huì)明確，要重新梳理政府和市場(chǎng)的邊界,，改革政府的組織和職能,，讓政府回歸到公共服務(wù)部門，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用,�,！笆袌�(chǎng)進(jìn)、政府退”的過程,，實(shí)質(zhì)上就是法治權(quán)力“進(jìn)”和行政權(quán)力“退”的過程,。改革開放三十多年來(lái)，盡管我國(guó)始終堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向,，逐步建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,，但到目前為止，我們建立的仍然是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),，即政府不僅僅是公共服務(wù)部門,，提供通過市場(chǎng)機(jī)制難以提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)也是最重要的市場(chǎng)主體,，直接參與市場(chǎng),、干預(yù)市場(chǎng)和主導(dǎo)市場(chǎng)。
首先,，政府通過重大投資項(xiàng)目審批,、企業(yè)注冊(cè)審批,、企業(yè)資質(zhì)和資格審批，把住了企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的入口,。企業(yè)找政府,，下級(jí)政府找上級(jí)政府批項(xiàng)目，成了政府控制整個(gè)社會(huì)投融資活動(dòng)的重要手段,。其次,，政府通過事前監(jiān)管和分頭監(jiān)管，基本控制甚至部分取代了市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則,，社會(huì)普遍存在著行政規(guī)則高過市場(chǎng)規(guī)則的現(xiàn)象,。第三，政府通過稅收政策,、投融資政策,、土地資源政策以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策，使用各種體現(xiàn)差異的優(yōu)惠手段,，形成了不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,，從而達(dá)到優(yōu)先扶持特定產(chǎn)業(yè)、特定區(qū)域和特定領(lǐng)域發(fā)展的特殊市場(chǎng)環(huán)境,。建設(shè)各種類型的開發(fā)區(qū),，大力度大規(guī)模招商引資，幾乎成了各級(jí)政府推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通用法寶,。而吸引外資的核心法寶就是要在各種類型的開發(fā)區(qū)內(nèi)形成特定的投資和經(jīng)營(yíng)的成本洼地,，或土地成本低，或稅收成本低,，或勞動(dòng)力成本低,，或環(huán)保和資源成本低。各級(jí)政府的重要職責(zé)是制造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的差異性,，而不是公平性和平等性,。第四，政府通過自己控制的資源和一系列差異性政策,，造成了國(guó)有,、民營(yíng)和外資企業(yè)之間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平。三大所有制企業(yè)之間沒有形成發(fā)展合力,。第五,，政府直接控制著土地、礦產(chǎn)和金融資源,，通過一系列差別性政策影響,、控制著這些資源的價(jià)格和配置方向，造成了企業(yè)和行業(yè)之間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不平等。在我國(guó)發(fā)展的特定階段,，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段,，政府通過控制資產(chǎn)、資源和差異化政策,，來(lái)控制和引導(dǎo)市場(chǎng),，讓資源最大限度的集中到社會(huì)最需要的發(fā)展領(lǐng)域中去，是十分必要的,，也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)越性的重要標(biāo)志,。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善和調(diào)節(jié)機(jī)制的逐步健全，政府必須最大限度的減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù),，必須把工作著力點(diǎn)放在維護(hù)市場(chǎng)的公平和平等上來(lái),。
十八屆三中全會(huì)之后，我國(guó)政府推出了一系列改革措施,，就在于要重新劃清政府和市場(chǎng)的邊界，把市場(chǎng)能做的事全部交給市場(chǎng),。政府正在逐步減少乃至在部分領(lǐng)域徹底取消投資項(xiàng)目審批,、企業(yè)注冊(cè)審批和企業(yè)資質(zhì)審批的“三審批”制度，徹底放開市場(chǎng)進(jìn)入門檻,，把控制和把握市場(chǎng)入口的權(quán)力交給社會(huì)和中介組織,。政府正在嘗試改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管方式，變事前監(jiān)管為事中事后監(jiān)管,，變分頭監(jiān)管為聯(lián)立監(jiān)管和綜合監(jiān)管,。政府正在對(duì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的政策進(jìn)行改革,，對(duì)外商投資嘗試實(shí)行負(fù)向清單制,，對(duì)民營(yíng)企業(yè)逐步擴(kuò)大進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資范圍，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行分級(jí)分類管理,，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行資本化運(yùn)作,，推行混合所有制。這一系列改革都是為了讓不同類型不同所有制的企業(yè),，平等享受市場(chǎng)機(jī)會(huì),，平等使用經(jīng)濟(jì)資源，平等承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,，從而形成真正公平平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,。
市場(chǎng)規(guī)則必須法治化。讓市場(chǎng)發(fā)揮根本性的調(diào)節(jié)作用,，也就意味著讓法治發(fā)揮根本性的制約作用,。如果政府行政權(quán)力退的過程，不能伴隨著法治的完善，市場(chǎng)規(guī)則就難以發(fā)揮作用,，就會(huì)陷入政府“一統(tǒng)就死,、一放就亂”的兩難境地中。
變投資型制造型為服務(wù)型經(jīng)濟(jì)體
我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形態(tài)正在發(fā)生著根本改變,，正由投資型,、制造型經(jīng)濟(jì)體，轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型經(jīng)濟(jì)體,。經(jīng)濟(jì)的縱向分割正在被打破,，橫向聯(lián)系逐步加強(qiáng)，區(qū)域之間,、行業(yè)之間,、產(chǎn)業(yè)之間的界限正在模糊。行政管理體制下的以條為主,、條塊結(jié)合的經(jīng)濟(jì)管理格局不復(fù)存在,。服務(wù)型的經(jīng)濟(jì)體必然要求要弱化以條塊分割為特點(diǎn)的行政管理權(quán)力，增強(qiáng)以橫向調(diào)節(jié)和關(guān)系調(diào)節(jié)為核心的市場(chǎng)調(diào)節(jié)和法律約束的作用,。依法治國(guó)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然要求,。
隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的地方政府的政績(jī)考核體系發(fā)生改變,。在過去三十多年中,，除了看得見的各種工程建設(shè)、城市面貌變化外,，各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成了各級(jí)政府比較各自政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn),，也是考核干部的重要指標(biāo)。各級(jí)政府要比GDP增長(zhǎng)速度,，比投資,，比消費(fèi)，比財(cái)政收入,，比招商引資等,。但隨著服務(wù)業(yè)占比的逐步提高，這些統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的科學(xué)性以及表征意義正在發(fā)生變化,，拿這些指標(biāo)來(lái)衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展速度已經(jīng)越來(lái)越不科學(xué)了,。
可能是出于政績(jī)比較的需要，中國(guó)的各省市縣乃至部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有GDP統(tǒng)計(jì),，這在全世界是少見的,。GDP是一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量概念，簡(jiǎn)單平移為省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量統(tǒng)計(jì)本身就不科學(xué),。人們經(jīng)常抱怨說中國(guó)各省GDP統(tǒng)計(jì)和全國(guó)統(tǒng)計(jì)差距大,，各區(qū)縣的GDP統(tǒng)計(jì)跟各省差距大。這是十分正常的，因?yàn)槿珖?guó)GDP不是各省加總,。一個(gè)省的GDP也不是各區(qū)縣的加總,。過去以制造業(yè)為核心，制造企業(yè)有著相對(duì)明確的區(qū)域經(jīng)營(yíng)范圍,，同時(shí)因?yàn)樾枰辉鲋刀�,，所以必須定期統(tǒng)計(jì)工業(yè)增加值，各地可以將制造企業(yè)的增加值簡(jiǎn)單加總,，通過自下而上的統(tǒng)計(jì)匯總方式形成各地GDP統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ),。但隨著服務(wù)業(yè)占比的快速上升，經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)系越來(lái)越密切,，跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要方式,，以行政分割為特點(diǎn)的各地GDP統(tǒng)計(jì)越來(lái)越不科學(xué)，特別是區(qū)域范圍小,，行政級(jí)別低的地區(qū)GDP統(tǒng)計(jì)更沒有實(shí)質(zhì)意義,。以GDP增長(zhǎng)率為導(dǎo)向的地方政績(jī)考核方法恐怕要改一改。
再比如,，過去以各地的社會(huì)商品零售額增長(zhǎng)率來(lái)衡量消費(fèi)增長(zhǎng),，近年來(lái)卻發(fā)現(xiàn)，越是發(fā)達(dá)地區(qū),、富裕地區(qū)，其社會(huì)商品零售額的增長(zhǎng)反而越慢,。比如今年上半年全國(guó)社零總額增長(zhǎng)12%左右,，北京和上海只增長(zhǎng)7%左右。按此標(biāo)準(zhǔn)上海和北京的消費(fèi)增長(zhǎng)就太差了,。實(shí)際上富裕地區(qū)人們的消費(fèi)正在加速轉(zhuǎn)型,，服務(wù)消費(fèi)占比逐步提高，而現(xiàn)行社會(huì)商品零售額指標(biāo)中并不包括大部分服務(wù)消費(fèi),。一定階段內(nèi),，某個(gè)地區(qū)的社會(huì)商品零售額增長(zhǎng)慢，正標(biāo)志著這個(gè)地區(qū)的消費(fèi)轉(zhuǎn)型快,，服務(wù)消費(fèi)高,，生活質(zhì)量好。
再比如,，投資和投資后形成的資本是兩個(gè)概念,，投資是花了多少錢，GDP是看投資后最終形成了多少新增固定資產(chǎn),。去年我國(guó)的GDP約56萬(wàn)億元,，投資總規(guī)模約44萬(wàn)億元，最后形成GDP統(tǒng)計(jì)中的新增固定資產(chǎn)約28萬(wàn)億元。投資總規(guī)模和全社會(huì)資本形成額兩者有十幾萬(wàn)億元之差,。一個(gè)地區(qū)的投資增長(zhǎng)速度慢下來(lái),，形成的有效資本增長(zhǎng)速度未必慢下來(lái)。
至于財(cái)政收入,、企業(yè)收入和居民收入,，也不是某一項(xiàng)增長(zhǎng)速度越快越好。近年來(lái),，人們已經(jīng)開始抱怨政府收入增長(zhǎng)過快,，影響了居民收入和企業(yè)效益的增長(zhǎng)。至于各級(jí)政府大力發(fā)展的各種類型的工業(yè)園區(qū)和招商引資工作,，相關(guān)鼓勵(lì)政策也需要作調(diào)整,。總體來(lái)說,，我國(guó)存在著一般工業(yè)園區(qū)過剩,、工業(yè)園區(qū)土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、一般制造業(yè)產(chǎn)能過剩的情況,。一句話,，拿傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量地方政府政績(jī)已經(jīng)不合適。
隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型,，各級(jí)政府推動(dòng)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策也必須要作調(diào)整,。我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)正以產(chǎn)業(yè)投資跨界和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)融合等方式進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的投入產(chǎn)出關(guān)系和上中下游關(guān)系,，產(chǎn)業(yè)之間的邊界越來(lái)越模糊,。政府過去推行的以條為中心的產(chǎn)業(yè)管理模式和產(chǎn)業(yè)扶持政策已經(jīng)難以發(fā)揮作用。改革開放以來(lái),，各級(jí)政府都在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),，但是究竟什么是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)似乎永遠(yuǎn)也沒有答案，因?yàn)榭偸窃诓粩嘧兓�,。近年�?lái)各級(jí)政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策剛剛鎖定了所謂七大新興產(chǎn)業(yè),，但是去年以來(lái)又出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和3D打印等新業(yè)態(tài),，讓各級(jí)地方政府又無(wú)所適從,。在我國(guó)逐漸過渡到以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，過去以生產(chǎn)技術(shù)屬性和上下游投入產(chǎn)出關(guān)系來(lái)進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)劃分已經(jīng)過時(shí),。去年以來(lái),，中央政府極力倡導(dǎo)的、在未來(lái)我國(guó)具有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)空間的生命健康產(chǎn)業(yè),、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和信息消費(fèi)產(chǎn)業(yè),，每個(gè)領(lǐng)域如果從供給端來(lái)說,，恐怕已經(jīng)包含了過去的十幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，其中既有制造業(yè),，又有服務(wù)業(yè),。產(chǎn)業(yè)屬性已經(jīng)很難說得清了。產(chǎn)業(yè)跨界和融合,、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn),，要求政府必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持方式。如果仍然沿襲扶持傳統(tǒng)制造業(yè)的方式來(lái)進(jìn)行,，那就難以奏效,。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在步入新常態(tài)，不僅意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)慢一個(gè)臺(tái)階,，更在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制正在發(fā)生著根本變化,。政府管理經(jīng)濟(jì)和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式和政策，必須要隨之改變,。服務(wù)型經(jīng)濟(jì)體總體特征是：縱向聯(lián)系減弱,，橫向聯(lián)系增強(qiáng)，政府縱向管理經(jīng)濟(jì)的行政權(quán)力必須要逐步退出,，法治力量和市場(chǎng)機(jī)制將發(fā)揮根本的制約和調(diào)節(jié)作用,。
自律組織替代政府管理社會(huì)
我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在扁平化、多元化,、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化,，政府正在逐漸退出很多社會(huì)管理領(lǐng)域，各種社會(huì)自律組織正在替代政府,，自我管理社會(huì),。社會(huì)的自我管理，必須以社會(huì)管理的法治化為前提,。依法治國(guó)的重要目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)依法治理社會(huì)。
我國(guó)政府不僅要管理龐大的經(jīng)濟(jì)體,，更需要事無(wú)巨細(xì)地管理好社會(huì),，各級(jí)政府要做到對(duì)社會(huì)全面管理，不留死角,。龐大的社會(huì)管理工作,，成了各級(jí)政府最沉重的負(fù)擔(dān)。政府全方位的社會(huì)管理工作,，造成了政府機(jī)構(gòu)臃腫,，人員龐雜。編制內(nèi)的機(jī)構(gòu)和人員不夠用,，又需要增加很多編制外的機(jī)構(gòu)和人員,，造成了公務(wù)員隊(duì)伍龐大,，準(zhǔn)公務(wù)員隊(duì)伍更龐大。
當(dāng)前,，各種縱向經(jīng)濟(jì)管理部門和社會(huì)管理機(jī)構(gòu)正在打破,，各種束縛人員、資金,、信息和資源橫向流動(dòng)的障礙正在被清除,。橫向流動(dòng)橫向聯(lián)系正在逐步加強(qiáng)�,；ヂ�(lián)網(wǎng)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,，開始影響到社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、人們的社會(huì)關(guān)系和意識(shí)行為,�,；ヂ�(lián)網(wǎng)不僅把幾十個(gè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)在一起，把生產(chǎn),、流通,、消費(fèi)和服務(wù)聯(lián)在一起，也打破了傳統(tǒng)組織的鏈接方式,，讓人們從傳統(tǒng)的組織中掙脫出來(lái),，重新分化和組合�,；ヂ�(lián)網(wǎng)使得組織和非組織的邊界日益模糊,，使得個(gè)體和組織、個(gè)體與社會(huì)的關(guān)系日益模糊,�,；ヂ�(lián)網(wǎng)的平等性、擴(kuò)散性和無(wú)限復(fù)雜的交互式,，正在改變著人們的社會(huì)關(guān)系,。一句話，互聯(lián)網(wǎng)正在沖擊著政府傳統(tǒng)的條塊分割化的社會(huì)管理模式,。
十八屆三中全會(huì)確立的改革方向,，不僅要?jiǎng)澢逭褪袌?chǎng)的邊界，也要?jiǎng)澢逭蜕鐣?huì)的邊界,。要把社會(huì)自我管理的職能重新交還給社會(huì),。要把政府從大量繁雜的社會(huì)事務(wù)管理中解放出來(lái)，更好地行使公共服務(wù)職能,。政府管理社會(huì)的目標(biāo),，不是要全覆蓋，不是要管理不留死角,，那是永遠(yuǎn)也達(dá)不到的目標(biāo),，而是要培養(yǎng)社會(huì)的自我管理能力,，最終實(shí)現(xiàn)大部分社會(huì)運(yùn)行不需要政府管，起碼不需要政府直接管,，做到無(wú)為而為,。
為此，需要大力培養(yǎng)社會(huì)自律組織,，包括各種行業(yè)協(xié)會(huì),、職業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)等,。要大力培養(yǎng)社會(huì)基層組織自我管理,、自我服務(wù)的能力。要把現(xiàn)在作為各級(jí)政府附屬機(jī)構(gòu)的各種行業(yè)組織和協(xié)會(huì)組織,，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)自主組織,，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生，具有特定行業(yè)和領(lǐng)域管理能力的真正的社會(huì)自律組織,。各種社會(huì)自律組織將形成各種自律規(guī)則,，這些自律規(guī)則是市場(chǎng)規(guī)則的重要組成部分，在依法合規(guī)的前提下,，政府要對(duì)其加以保護(hù),。要把現(xiàn)行在各行業(yè)各領(lǐng)域中發(fā)揮作用的各種行政規(guī)章逐步退出來(lái)，讓行業(yè)自律規(guī)則發(fā)揮作用,。社會(huì)自我管理的核心是依法管理,。沒有法律體系的完備，沒有執(zhí)法體系的透明,，沒有全社會(huì)法律意識(shí)的增強(qiáng),，那是不可能實(shí)現(xiàn)的。
總之,，當(dāng)政府的行政權(quán)力逐漸退出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域,，當(dāng)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步演變成以橫向聯(lián)系為特征的服務(wù)型經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)社會(huì)組織開始扁平化,、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化,，需要社會(huì)自我管理、高度自治的時(shí)候,，全面推進(jìn)全社會(huì)法治建設(shè),，進(jìn)一步提高黨和政府的依法治國(guó)水平,，成為當(dāng)前最迫切的改革和發(fā)展任務(wù),。
