十月份召開的十八屆四中全會,，將依法治國作為會議核心主題,。群眾路線教育,、依法治國和正在深入開展的政府職能改革，構(gòu)成了推動我國建設現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)的三部曲,。當前中國社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形態(tài)正在發(fā)生的重大變革,，要求政府管理社會和經(jīng)濟的方式方法必須與時俱進，必須要縮小行政權(quán)力的范圍,，劃清行政權(quán)力的邊界,，制約行政權(quán)力的行使方式，最大限度的發(fā)揮法律和市場規(guī)則的作用,。市場規(guī)則是基礎,，法律法規(guī)是準繩，輔之以必要的行政管理,，才能形成符合現(xiàn)代社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要的國家治理體系,。
由政府主導變?yōu)檎龑Ш驼{(diào)控
我國政府和市場的關(guān)系正在發(fā)生著根本的變革，我國正在從政府主導下的市場經(jīng)濟體系,，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑Ш驼{(diào)控下的市場經(jīng)濟體系,。市場對整個社會經(jīng)濟資源起著基礎的根本的調(diào)節(jié)和配置作用。政府和市場關(guān)系的調(diào)整過程,，就是整個社會向法治轉(zhuǎn)變的過程,。
黨的十八屆三中全會明確，要重新梳理政府和市場的邊界,，改革政府的組織和職能,，讓政府回歸到公共服務部門,，最大限度地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用,。“市場進,、政府退”的過程,，實質(zhì)上就是法治權(quán)力“進”和行政權(quán)力“退”的過程。改革開放三十多年來,，盡管我國始終堅持市場化改革方向,，逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系，但到目前為止,，我們建立的仍然是政府主導下的市場經(jīng)濟,，即政府不僅僅是公共服務部門，提供通過市場機制難以提供的公共產(chǎn)品和服務,，同時也是最重要的市場主體,，直接參與市場、干預市場和主導市場,。
首先,，政府通過重大投資項目審批、企業(yè)注冊審批、企業(yè)資質(zhì)和資格審批,，把住了企業(yè)進入市場的入口,。企業(yè)找政府，下級政府找上級政府批項目,，成了政府控制整個社會投融資活動的重要手段,。其次，政府通過事前監(jiān)管和分頭監(jiān)管,，基本控制甚至部分取代了市場運行規(guī)則,，社會普遍存在著行政規(guī)則高過市場規(guī)則的現(xiàn)象。第三,，政府通過稅收政策,、投融資政策、土地資源政策以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持政策,，使用各種體現(xiàn)差異的優(yōu)惠手段,，形成了不公平的市場競爭環(huán)境，從而達到優(yōu)先扶持特定產(chǎn)業(yè),、特定區(qū)域和特定領域發(fā)展的特殊市場環(huán)境,。建設各種類型的開發(fā)區(qū)，大力度大規(guī)模招商引資,，幾乎成了各級政府推動地方經(jīng)濟發(fā)展的通用法寶,。而吸引外資的核心法寶就是要在各種類型的開發(fā)區(qū)內(nèi)形成特定的投資和經(jīng)營的成本洼地，或土地成本低,，或稅收成本低,，或勞動力成本低，或環(huán)保和資源成本低,。各級政府的重要職責是制造市場競爭的差異性,，而不是公平性和平等性。第四,，政府通過自己控制的資源和一系列差異性政策,，造成了國有、民營和外資企業(yè)之間市場競爭的不公平,。三大所有制企業(yè)之間沒有形成發(fā)展合力,。第五，政府直接控制著土地,、礦產(chǎn)和金融資源,，通過一系列差別性政策影響、控制著這些資源的價格和配置方向,，造成了企業(yè)和行業(yè)之間市場競爭的不平等,。在我國發(fā)展的特定階段,，在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的特定階段，政府通過控制資產(chǎn),、資源和差異化政策,，來控制和引導市場，讓資源最大限度的集中到社會最需要的發(fā)展領域中去,，是十分必要的,，也是社會主義市場經(jīng)濟體系優(yōu)越性的重要標志。但隨著市場經(jīng)濟體系的不斷完善和調(diào)節(jié)機制的逐步健全,，政府必須最大限度的減少對市場的直接干預,，必須把工作著力點放在維護市場的公平和平等上來。
十八屆三中全會之后,，我國政府推出了一系列改革措施,，就在于要重新劃清政府和市場的邊界，把市場能做的事全部交給市場,。政府正在逐步減少乃至在部分領域徹底取消投資項目審批,、企業(yè)注冊審批和企業(yè)資質(zhì)審批的“三審批”制度，徹底放開市場進入門檻,，把控制和把握市場入口的權(quán)力交給社會和中介組織,。政府正在嘗試改進市場監(jiān)管方式，變事前監(jiān)管為事中事后監(jiān)管,，變分頭監(jiān)管為聯(lián)立監(jiān)管和綜合監(jiān)管,。政府正在對國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)進入市場的政策進行改革,，對外商投資嘗試實行負向清單制,，對民營企業(yè)逐步擴大進入基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投資范圍，對國有企業(yè)實行分級分類管理,，對國有資產(chǎn)實行資本化運作,，推行混合所有制。這一系列改革都是為了讓不同類型不同所有制的企業(yè),，平等享受市場機會，平等使用經(jīng)濟資源,，平等承擔社會責任,，從而形成真正公平平等的市場競爭環(huán)境。
市場規(guī)則必須法治化,。讓市場發(fā)揮根本性的調(diào)節(jié)作用,，也就意味著讓法治發(fā)揮根本性的制約作用。如果政府行政權(quán)力退的過程,，不能伴隨著法治的完善,，市場規(guī)則就難以發(fā)揮作用,，就會陷入政府“一統(tǒng)就死、一放就亂”的兩難境地中,。
變投資型制造型為服務型經(jīng)濟體
我國經(jīng)濟運行形態(tài)正在發(fā)生著根本改變,，正由投資型、制造型經(jīng)濟體,，轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊招徒?jīng)濟體,。經(jīng)濟的縱向分割正在被打破，橫向聯(lián)系逐步加強,，區(qū)域之間,、行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間的界限正在模糊,。行政管理體制下的以條為主,、條塊結(jié)合的經(jīng)濟管理格局不復存在。服務型的經(jīng)濟體必然要求要弱化以條塊分割為特點的行政管理權(quán)力,，增強以橫向調(diào)節(jié)和關(guān)系調(diào)節(jié)為核心的市場調(diào)節(jié)和法律約束的作用,。依法治國是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然要求。
隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,，以傳統(tǒng)經(jīng)濟指標為標準的地方政府的政績考核體系發(fā)生改變,。在過去三十多年中，除了看得見的各種工程建設,、城市面貌變化外,，各種經(jīng)濟指標成了各級政府比較各自政績的重要標準,，也是考核干部的重要指標。各級政府要比GDP增長速度,，比投資,，比消費,，比財政收入，比招商引資等,。但隨著服務業(yè)占比的逐步提高，這些統(tǒng)計指標的科學性以及表征意義正在發(fā)生變化,，拿這些指標來衡量一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展速度已經(jīng)越來越不科學了。
可能是出于政績比較的需要,，中國的各省市縣乃至部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有GDP統(tǒng)計，這在全世界是少見的,。GDP是一個國家的經(jīng)濟總量概念，簡單平移為省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量統(tǒng)計本身就不科學,。人們經(jīng)常抱怨說中國各省GDP統(tǒng)計和全國統(tǒng)計差距大,，各區(qū)縣的GDP統(tǒng)計跟各省差距大。這是十分正常的,，因為全國GDP不是各省加總,。一個省的GDP也不是各區(qū)縣的加總。過去以制造業(yè)為核心,，制造企業(yè)有著相對明確的區(qū)域經(jīng)營范圍,，同時因為需要交增值稅，所以必須定期統(tǒng)計工業(yè)增加值,，各地可以將制造企業(yè)的增加值簡單加總,，通過自下而上的統(tǒng)計匯總方式形成各地GDP統(tǒng)計的基礎。但隨著服務業(yè)占比的快速上升,，經(jīng)濟橫向聯(lián)系越來越密切,，跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成為企業(yè)經(jīng)營的主要方式,，以行政分割為特點的各地GDP統(tǒng)計越來越不科學,，特別是區(qū)域范圍小，行政級別低的地區(qū)GDP統(tǒng)計更沒有實質(zhì)意義,。以GDP增長率為導向的地方政績考核方法恐怕要改一改,。
再比如，過去以各地的社會商品零售額增長率來衡量消費增長,，近年來卻發(fā)現(xiàn),，越是發(fā)達地區(qū)、富裕地區(qū),，其社會商品零售額的增長反而越慢。比如今年上半年全國社零總額增長12%左右,，北京和上海只增長7%左右,。按此標準上海和北京的消費增長就太差了,。實際上富裕地區(qū)人們的消費正在加速轉(zhuǎn)型，服務消費占比逐步提高,，而現(xiàn)行社會商品零售額指標中并不包括大部分服務消費,。一定階段內(nèi)，某個地區(qū)的社會商品零售額增長慢,，正標志著這個地區(qū)的消費轉(zhuǎn)型快,，服務消費高，生活質(zhì)量好,。
再比如,，投資和投資后形成的資本是兩個概念，投資是花了多少錢,，GDP是看投資后最終形成了多少新增固定資產(chǎn),。去年我國的GDP約56萬億元，投資總規(guī)模約44萬億元,，最后形成GDP統(tǒng)計中的新增固定資產(chǎn)約28萬億元,。投資總規(guī)模和全社會資本形成額兩者有十幾萬億元之差。一個地區(qū)的投資增長速度慢下來,，形成的有效資本增長速度未必慢下來,。
至于財政收入、企業(yè)收入和居民收入,，也不是某一項增長速度越快越好,。近年來，人們已經(jīng)開始抱怨政府收入增長過快,，影響了居民收入和企業(yè)效益的增長,。至于各級政府大力發(fā)展的各種類型的工業(yè)園區(qū)和招商引資工作，相關(guān)鼓勵政策也需要作調(diào)整,�,？傮w來說，我國存在著一般工業(yè)園區(qū)過剩,、工業(yè)園區(qū)土地資源浪費嚴重,、一般制造業(yè)產(chǎn)能過剩的情況。一句話,，拿傳統(tǒng)經(jīng)濟指標來衡量地方政府政績已經(jīng)不合適,。
隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，各級政府推動和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策也必須要作調(diào)整,。我國產(chǎn)業(yè)升級正以產(chǎn)業(yè)投資跨界和產(chǎn)業(yè)運營融合等方式進行,，產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系已經(jīng)不再是簡單的投入產(chǎn)出關(guān)系和上中下游關(guān)系，產(chǎn)業(yè)之間的邊界越來越模糊,。政府過去推行的以條為中心的產(chǎn)業(yè)管理模式和產(chǎn)業(yè)扶持政策已經(jīng)難以發(fā)揮作用,。改革開放以來,，各級政府都在大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但是究竟什么是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)似乎永遠也沒有答案,，因為總是在不斷變化,。近年來各級政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策剛剛鎖定了所謂七大新興產(chǎn)業(yè)，但是去年以來又出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng),、大數(shù)據(jù)和3D打印等新業(yè)態(tài),，讓各級地方政府又無所適從。在我國逐漸過渡到以服務業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段,，過去以生產(chǎn)技術(shù)屬性和上下游投入產(chǎn)出關(guān)系來進行的產(chǎn)業(yè)劃分已經(jīng)過時,。去年以來，中央政府極力倡導的,、在未來我國具有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌隹臻g的生命健康產(chǎn)業(yè),、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和信息消費產(chǎn)業(yè)，每個領域如果從供給端來說,，恐怕已經(jīng)包含了過去的十幾個產(chǎn)業(yè),，其中既有制造業(yè)，又有服務業(yè),。產(chǎn)業(yè)屬性已經(jīng)很難說得清了,。產(chǎn)業(yè)跨界和融合、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn),，要求政府必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持方式,。如果仍然沿襲扶持傳統(tǒng)制造業(yè)的方式來進行，那就難以奏效,。
中國經(jīng)濟正在步入新常態(tài),，不僅意味著經(jīng)濟增長會慢一個臺階，更在于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和運行機制正在發(fā)生著根本變化,。政府管理經(jīng)濟和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式和政策,，必須要隨之改變。服務型經(jīng)濟體總體特征是：縱向聯(lián)系減弱,，橫向聯(lián)系增強,，政府縱向管理經(jīng)濟的行政權(quán)力必須要逐步退出，法治力量和市場機制將發(fā)揮根本的制約和調(diào)節(jié)作用,。
自律組織替代政府管理社會
我國的社會結(jié)構(gòu)正在扁平化,、多元化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化,，政府正在逐漸退出很多社會管理領域,，各種社會自律組織正在替代政府，自我管理社會。社會的自我管理,，必須以社會管理的法治化為前提,。依法治國的重要目標就是要實現(xiàn)依法治理社會,。
我國政府不僅要管理龐大的經(jīng)濟體,，更需要事無巨細地管理好社會，各級政府要做到對社會全面管理,，不留死角,。龐大的社會管理工作，成了各級政府最沉重的負擔,。政府全方位的社會管理工作,，造成了政府機構(gòu)臃腫，人員龐雜,。編制內(nèi)的機構(gòu)和人員不夠用,，又需要增加很多編制外的機構(gòu)和人員，造成了公務員隊伍龐大,，準公務員隊伍更龐大,。
當前，各種縱向經(jīng)濟管理部門和社會管理機構(gòu)正在打破,，各種束縛人員,、資金、信息和資源橫向流動的障礙正在被清除,。橫向流動橫向聯(lián)系正在逐步加強,。互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展,，開始影響到社會的組織結(jié)構(gòu),、人們的社會關(guān)系和意識行為�,；ヂ�(lián)網(wǎng)不僅把幾十個產(chǎn)業(yè)聯(lián)在一起,，把生產(chǎn)、流通,、消費和服務聯(lián)在一起,，也打破了傳統(tǒng)組織的鏈接方式，讓人們從傳統(tǒng)的組織中掙脫出來,，重新分化和組合,。互聯(lián)網(wǎng)使得組織和非組織的邊界日益模糊,，使得個體和組織,、個體與社會的關(guān)系日益模糊。互聯(lián)網(wǎng)的平等性,、擴散性和無限復雜的交互式,，正在改變著人們的社會關(guān)系。一句話,，互聯(lián)網(wǎng)正在沖擊著政府傳統(tǒng)的條塊分割化的社會管理模式,。
十八屆三中全會確立的改革方向，不僅要劃清政府和市場的邊界,，也要劃清政府和社會的邊界,。要把社會自我管理的職能重新交還給社會。要把政府從大量繁雜的社會事務管理中解放出來,，更好地行使公共服務職能,。政府管理社會的目標，不是要全覆蓋,，不是要管理不留死角,，那是永遠也達不到的目標，而是要培養(yǎng)社會的自我管理能力,，最終實現(xiàn)大部分社會運行不需要政府管,，起碼不需要政府直接管，做到無為而為,。
為此,，需要大力培養(yǎng)社會自律組織，包括各種行業(yè)協(xié)會,、職業(yè)協(xié)會,、中介機構(gòu)和交易平臺等。要大力培養(yǎng)社會基層組織自我管理,、自我服務的能力,。要把現(xiàn)在作為各級政府附屬機構(gòu)的各種行業(yè)組織和協(xié)會組織，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣灾鹘M織,，由市場競爭產(chǎn)生,，具有特定行業(yè)和領域管理能力的真正的社會自律組織。各種社會自律組織將形成各種自律規(guī)則,，這些自律規(guī)則是市場規(guī)則的重要組成部分,，在依法合規(guī)的前提下，政府要對其加以保護,。要把現(xiàn)行在各行業(yè)各領域中發(fā)揮作用的各種行政規(guī)章逐步退出來,，讓行業(yè)自律規(guī)則發(fā)揮作用。社會自我管理的核心是依法管理,。沒有法律體系的完備,，沒有執(zhí)法體系的透明,，沒有全社會法律意識的增強，那是不可能實現(xiàn)的,。
總之,，當政府的行政權(quán)力逐漸退出經(jīng)濟和社會管理的各個領域，當整個中國經(jīng)濟逐步演變成以橫向聯(lián)系為特征的服務型經(jīng)濟體,，當社會組織開始扁平化,、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，需要社會自我管理,、高度自治的時候,，全面推進全社會法治建設，進一步提高黨和政府的依法治國水平,，成為當前最迫切的改革和發(fā)展任務。
