國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)
各省,、自治區(qū),、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大,、十八屆三中全會(huì)精神,，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)：
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想,。以鄧小平理論,、“三個(gè)代表”重要思想,、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大,、十八屆三中全會(huì)精神,，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,，建立“借,、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制,，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用,，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,。
(二)基本原則,。
疏堵結(jié)合。修明渠,、堵暗道,，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制,。同時(shí),，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
分清責(zé)任,。明確政府和企業(yè)的責(zé)任,，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還,，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還,、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的,，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任,。
規(guī)范管理。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)�,？刂�,，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,，實(shí)現(xiàn)“借,、用、還”相統(tǒng)一,。
防范風(fēng)險(xiǎn),。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),。
穩(wěn)步推進(jìn),。加強(qiáng)債務(wù)管理,，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健,。在規(guī)范管理的同時(shí),，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn),。
二,、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制
(一)賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，省,、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù),，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū),、直轄市政府代為舉借,。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門舉借,，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借,。
(二)建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式,。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還,。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還,。
(三)推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式,。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng),。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán),、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則,，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益,。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目,。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款,、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)�,、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任,。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán),、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任,，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任,。
(四)加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能,，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù),。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi),，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任,。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作,。
三,、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理
(一)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)�,？刂�,。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額,。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理,，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),。
(二)嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù),，必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn),。地方政府不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場(chǎng)化原則,。建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度,，逐步完善地方政府債券市場(chǎng)。地方政府舉借的債務(wù),，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),，不得用于經(jīng)常性支出。
(三)把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理,。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理,。地方政府各部門,、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門,、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的,，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。
四,、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
(一)建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,。財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù),、或有債務(wù)等情況,，測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率,、償債率,、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,，對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施,，逐步降低風(fēng)險(xiǎn),。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長(zhǎng)速度,。
(二)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束,，防范道德風(fēng)險(xiǎn),，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則,。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案,，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí),，要通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模,、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式,，多渠道籌集資金償還債務(wù),。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào),，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制,，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任,。
(三)嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,。建立對(duì)違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對(duì)地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù),，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè),，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對(duì)企業(yè)的注資,、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī),，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資,。地方政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為,。
五,、完善配套制度
(一)完善債務(wù)報(bào)告和公開(kāi)制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度,，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。對(duì)于中央出臺(tái)的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù),，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì),、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查,、單獨(dú)考核,。建立地方政府性債務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè),。各地區(qū)要定期向社會(huì)公開(kāi)政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況,，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。
(二)建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制,。把政府性債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核,。明確責(zé)任落實(shí)，各省,、自治區(qū),、直轄市政府要對(duì)本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核,，糾正不正確的政績(jī)導(dǎo)向,。對(duì)脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保,、違規(guī)使用債務(wù)資金,、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任,。
(三)強(qiáng)化債權(quán)人約束,。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購(gòu)買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定,，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理,，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的,，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失,，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任,。
六,、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資
(一)抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ),，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況,，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別,。對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù),，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對(duì)企事業(yè)單位舉借的債務(wù),，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù),，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級(jí)匯總上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,，分類納入預(yù)算管理,。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理,。
(二)積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān),。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換,，以降低利息負(fù)擔(dān),，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu),，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),。
(三)妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場(chǎng)規(guī)則,，減少行政干預(yù),。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過(guò)項(xiàng)目收入償還,。對(duì)項(xiàng)目自身運(yùn)營(yíng)收入不足以還本付息的債務(wù),，可以通過(guò)依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理,、加大改革力度等措施,，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理,、拓寬償債資金渠道,、統(tǒng)籌安排償債資金。對(duì)確需地方政府償還的債務(wù),，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任,，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對(duì)確需地方政府履行擔(dān)�,；蚓戎�(zé)任的債務(wù),，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排,。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任,，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息,，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系,，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對(duì)確已形成損失的存量債務(wù),，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失,。
(四)確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金,，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾,。對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核,，凡符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目,，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè),；對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的,，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
七,、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)
各地區(qū),、各部門要高度重視，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央,、國(guó)務(wù)院決策部署上來(lái),。地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,，結(jié)合實(shí)際制定具體方案,，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí),。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制,，統(tǒng)籌加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,。財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度,，充實(shí)債務(wù)管理力量,，做好債務(wù)規(guī)模控制,、債券發(fā)行,、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作,；發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批,，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開(kāi)工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管,、正確引導(dǎo),，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督,，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度,，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理,，提高資金使用效益,。各地區(qū)、各部門要切實(shí)履行職責(zé),，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作，確保政策貫徹落實(shí)到位,。
國(guó)務(wù)院辦公廳
2014年9月21日
(此件公開(kāi)發(fā)布)
