當(dāng)預(yù)算如何做到公開透明、人大如何對(duì)財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督在大多數(shù)地方還是待解之題時(shí),，浙江溫嶺人大代表對(duì)財(cái)政預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督已經(jīng)進(jìn)行了8年時(shí)間,。然而，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)在基層推廣并不順利,，一方面是因?yàn)榇淼穆穆毸�,、群眾民主參與意識(shí)不高，另一方面,，則是由于部分黨政機(jī)關(guān)并沒有放權(quán)的勇氣,，不愿意將權(quán)力至于群眾的監(jiān)督之下。
對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督
溫嶺參與式預(yù)算起源于2005年,，該市新河,、澤國兩鎮(zhèn)率先“試水”公共預(yù)算改革，運(yùn)用民主懇談為基層人代會(huì)審查預(yù)算服務(wù),，形成了“參與式預(yù)算”模式,，在國內(nèi)首開先河。綜合當(dāng)?shù)厝舜蟠淼囊庖�,，記者梳理該市參與式預(yù)算能夠堅(jiān)持8年,，且不斷深化，關(guān)鍵點(diǎn)在于以下三方面,。
——通過民主懇談常態(tài)化,，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算從少數(shù)人決定到多數(shù)人參與決定。民主懇談是溫嶺參與式預(yù)算的基礎(chǔ),，在1999年啟動(dòng)后,，這種政府與民眾面對(duì)面地對(duì)話方式快速推開，完成了對(duì)普通群眾民主習(xí)慣的培養(yǎng),、政府職能部門對(duì)群眾參與決策的習(xí)慣以及民主程序的規(guī)范化,。開展6年后到2005年，群眾希望更實(shí)質(zhì)性地影響政府決策過程,，管管“政府怎么花錢”,。在此背景下，民主懇談與人大審議財(cái)政預(yù)算實(shí)現(xiàn)了制度上的嫁接,。溫嶺市人大常委會(huì)主任張學(xué)明說,，此后，人大對(duì)于財(cái)政預(yù)算的審議,，不再只是走過場(chǎng),。錢怎么花,？民眾先懇談，然后交給人大代表,，會(huì)上充分討論,，再投票決定錢怎么花。
統(tǒng)計(jì)顯示,，溫嶺參與式預(yù)算動(dòng)員各個(gè)層面的群眾參與到預(yù)算審查監(jiān)督之中,。溫嶺市人大代表370名，預(yù)算懇談會(huì)有700人參加,，遠(yuǎn)超人大代表總數(shù),。
——落實(shí)人大代表預(yù)算修正案、票決部門預(yù)算,、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等幾項(xiàng)關(guān)鍵權(quán)力,，使人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變，看緊了政府的“錢袋子”,。根據(jù)參與式預(yù)算的制度設(shè)計(jì)，通過民主懇談,、人大審議預(yù)算程序,，群眾代表、人大代表可以直接進(jìn)行詢問預(yù)算中的疑問,，鎮(zhèn)長,、副鎮(zhèn)長或者職能部門負(fù)責(zé)人必須回答每一位代表提出的問題。
為保證政府部門負(fù)責(zé)人不敷衍代表質(zhì)詢,，溫嶺人大代表提預(yù)算修正案已經(jīng)成為常態(tài)化的制度,。只要5人聯(lián)名，就可以提出預(yù)算修正案,，至今溫嶺人大代表預(yù)算修正案已有30多例,，確保了財(cái)政預(yù)算必須體現(xiàn)群眾意圖。
——倒逼預(yù)算編制本身需要從封閉走向透明,，細(xì)化到“項(xiàng)”到“目”,，讓每個(gè)人都能看得懂。記者看到,，僅“澤國鎮(zhèn)2013年財(cái)政預(yù)算收支”就有厚厚44頁,。在第4頁“擬出讓用地及出讓金返還收入明細(xì)表”上，標(biāo)明該年鎮(zhèn)政府預(yù)備出讓11幅地塊,，每個(gè)地塊位置,、面積、用途,、擬出讓時(shí)間,、預(yù)估地價(jià)都詳盡標(biāo)明,。
人大代表、公眾與政府良性互動(dòng)
通過8年多的運(yùn)轉(zhuǎn),，溫嶺參與式預(yù)算已有規(guī)范化流程,，即人代會(huì)前舉行民主懇談、初審聽證,、代表工作站征詢懇談,，人代會(huì)期間開展專題審議、詢問,、票決,，人代會(huì)后及時(shí)公開并由常委會(huì)監(jiān)督其執(zhí)行的部門預(yù)算審查監(jiān)督。目前,，參與式預(yù)算效果逐步顯現(xiàn),，人大代表、社會(huì)公眾與黨政機(jī)關(guān)職能部門之間實(shí)現(xiàn)了良性互動(dòng),。
從人大及人大代表的角度看,，參與式預(yù)算是有效制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的好方法，人大監(jiān)督越來越具有針對(duì)性,，使得政府行政行為與財(cái)政資金的投向得到約束,，防止或消除了預(yù)算決策的隨意性，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費(fèi)和政府債務(wù),。據(jù)了解,，在溫嶺一些參與式預(yù)算啟動(dòng)得早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)規(guī)模也控制得相對(duì)較好,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒有拖慢速度,。新河鎮(zhèn)2005年政府債務(wù)達(dá)到5000萬元，8年后不僅沒有擴(kuò)大,，反而縮減到只有500萬元,。澤國鎮(zhèn)不僅沒有債務(wù)，每年財(cái)政還有結(jié)余,，現(xiàn)在被確立為浙江省小城市試點(diǎn),。
從社會(huì)公眾角度看，參與式預(yù)算是拓展基層民主生長空間的好平臺(tái),。參與式預(yù)算在制度框架內(nèi)探索出了一條積極促進(jìn)公民有序政治參與的新路徑,，為公民自由、廣泛,、直接,、真切地參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督開辟了新的渠道,。
從黨政部門角度看,，參與式預(yù)算讓政府從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)向加強(qiáng)治理能力轉(zhuǎn)變,。張學(xué)明說，參與式預(yù)算督促政府主要領(lǐng)導(dǎo),、職能部門負(fù)責(zé)人提升決策過程中的駕馭能力,，不僅要落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，還要隨時(shí)準(zhǔn)備一旦代表質(zhì)疑,，解釋安排這項(xiàng)工作,、這項(xiàng)支出的原因，以保證人大通過年度預(yù)算安排,。
試點(diǎn)推廣遇多重難題
溫嶺參與式預(yù)算的設(shè)計(jì)者,、執(zhí)行者以及參與者均認(rèn)為溫嶺經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛟谄渌胤綇?fù)制。從操作層面看,，制度設(shè)計(jì)未超出體制框架,，核心內(nèi)容是一些紙上權(quán)利變成了實(shí)際的權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力,。推廣難點(diǎn)在于基層黨政一把手是否有預(yù)算公開決心,，是否舍得放權(quán)，這也是參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)走不出溫嶺的最重要原因,。
記者了解到,，溫嶺參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)在基層推廣并不順利，哪怕在其附近的縣市也推廣不開,。“雖然好多地方來考察,，回去后沒有一個(gè)地方真會(huì)推行,，他們擔(dān)心‘自縛手腳’�,！睖貛X的一些基層干部告訴記者,。
通過多方走訪，協(xié)商民主難出溫嶺主要有以下幾個(gè)原因,，包括“干部沒政績不愿搞”,、“有政治風(fēng)險(xiǎn)不敢搞”、“制度遇瓶頸不易搞”,、“發(fā)展受影響不能搞”,。張學(xué)明說，總體看,，在其他地方參與式預(yù)算推不開,，一方面原因主要是一些代表的履職水平、群眾民主參與意識(shí)不高,，另一方面是黨政機(jī)關(guān)是否有放權(quán)的勇氣,，是否愿意將權(quán)力放到群眾的監(jiān)督之下,。
記者了解到，由于參與式預(yù)算一直未跳出溫嶺這個(gè)縣級(jí)市,，上下不對(duì)接使當(dāng)?shù)刎?cái)政部門面臨不少尷尬,。溫嶺市財(cái)政局副局長江陶舜介紹，參與式預(yù)算開展后,，各個(gè)部門的預(yù)算意識(shí)都很強(qiáng),，但上級(jí)沒有這套制約機(jī)制，仍然按照老套路下任務(wù),。比如不少下達(dá)的任務(wù)都是在人代會(huì)審議預(yù)算之后,，下達(dá)任務(wù)又沒有下達(dá)資金，得地方自籌,，沒辦法只好把已經(jīng)通過的預(yù)算變通,、調(diào)整，打亂整個(gè)工作布局,。
他說：“我們最頭疼年終出政策,，上面出政策下面買單形成了年終的硬缺口，就是因?yàn)檎咝匀笨谑胸?cái)政掛賬超過10億元,，比如前些年上級(jí)要求溫嶺到年底突然通知高速公路通路,，一下子要財(cái)政拿出資本金4億元，年初沒有預(yù)算,，哪里有這筆錢,，只能掛賬�,！�
