傳統(tǒng)的土地利用方式和收益分配機制已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)矛盾的焦點，為破解這一難題，成都市在經(jīng)過多年的制度調(diào)整和規(guī)劃布局基礎上,，探索出了一種新型的城鄉(xiāng)土地利用機制,，在保護耕地面積、推動農(nóng)村變革和承載城市發(fā)展之間形成了有效統(tǒng)一,。
這套新機制的運行模式是：通過“耕地保護基金”(簡稱耕�,；�)實現(xiàn)耕地保護,，通過“土地整理”節(jié)約農(nóng)村建設用地,，通過城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”承載城市快速發(fā)展,，通過城市土地增值僅哺農(nóng)村再推動農(nóng)村變革。
設立“耕�,；稹笔刈「丶t線
成都市是一個有著1100多萬人口,，其中600萬在農(nóng)村，全市人均占有耕地不足六分,。人多地少的成都市在快速城市化發(fā)展過程中,，如何妥善處理“拓展城市與保護耕地、發(fā)展農(nóng)村”之間關系考驗著當?shù)氐膱?zhí)政者,。
2008年初,，成都市開始探索新時期耕地保護新機制，設立了“耕�,；稹�,，以經(jīng)濟利益補償和契約式管理的手段，把保護耕地的國家意志轉(zhuǎn)化為農(nóng)民內(nèi)心意愿,，實現(xiàn)了保護耕地,、農(nóng)民增收、社保擴面的多贏效果,。
這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝,、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護補貼,；補貼主要用于農(nóng)民購買農(nóng)村養(yǎng)老保險,；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護合同》，農(nóng)戶承擔耕地保護責任,，違約將被追回補償款并承擔相應處罰,。
據(jù)了解，目前成都市共有635萬多畝耕地保護任務,，其中600萬畝是基本農(nóng)田,。據(jù)此測算，全市每年需支付“耕�,；稹奔s26億元左右,。成都市國土局局長曾敏告訴記者，“耕�,；稹敝饕獜氖�,、縣兩級的新增建設用地土地有償使用費和土地出讓收入中提取，不足部分由政府財政補充,。
農(nóng)民集中居住節(jié)約建設用地 土地集約利用推動農(nóng)村發(fā)展
成都市耕地一直存在中低產(chǎn)田比重較大,、田塊過小過多且不規(guī)整,、田埂和田間道路占地較多等問題，不適應農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展,。此外,，成都平原歷史形成的農(nóng)村居民住宅有95%都是以自然村落、院落和獨戶居住為主,，人均占地面積150平方米,，呈現(xiàn)“散、多,、亂”狀況,。
基于這種認識，六年前,，成都市開始了“農(nóng)民集中居住,、土地集中經(jīng)營”的農(nóng)村土地利用集約化探索。據(jù)統(tǒng)計,，2004年以來,，成都市已實施完成土地整理面積近220萬畝，新增耕地30萬畝,。建成農(nóng)民集中居住區(qū)和聚居點800多個,，促進約10萬農(nóng)戶30多萬人集中居住，還建成了56個面積在5000至10000畝的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn),、有產(chǎn)業(yè)特色的高標準基本農(nóng)田保護示范區(qū),。
在四年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農(nóng)民集中居住區(qū),，記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房,，家家大宅院；門前水泥路,，屋后大花園,；水電氣光纖，直通家里邊……
袁山村和五峰村的聯(lián)合黨委書記李偉介紹說,，通過村民集中居住和土地整理工程,，袁山村共節(jié)約出近百畝集體建設用地，通過對這近百畝集體建設用地的綜合利用,，村里發(fā)展起多種經(jīng)營,。
據(jù)統(tǒng)計，成都全市農(nóng)村居民點用地達145萬余畝,，大約是900平方公里,，比目前成都建成區(qū)面積還要大。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認為,，只要能追加適當?shù)耐顿Y,，就完全可能在不減少耕地的硬約束下增加城市建設用地的供應量,。“中國城市化的癥結與其說是缺少土地,，還不如更準確地說是缺少資本,。”
“增減掛鉤”拓展城市空間 “收益反哺”縮小城鄉(xiāng)差距
但是經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展,，成都同國內(nèi)其他很多特大城市一樣,，其發(fā)展已經(jīng)遇到用地瓶頸問題，必須找到一條“不減少耕地,、不能損害農(nóng)民利益”的城市合理用地道路,。這也就是成都市土地制度改革的第三個重點。
成都市國土局副局長黃曉蘭介紹說,，成都市的解決辦法就是利用城市建設用地與農(nóng)村建設用地增減掛鉤,，“政策解決一部分城市化進程中土地承載量問題；城市土地的收益再僅哺農(nóng)村,，實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距縮小,、農(nóng)村共享統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革成果”。
以成都市郫縣為例,，早在2004年初,，該縣就已經(jīng)用完了前一輪土地利用規(guī)劃確定的建設用地指標。在建設新農(nóng)村過程中,，該縣唐元鎮(zhèn)長林村進行土地整理,，節(jié)約了263畝建設用地。這些騰出來的農(nóng)村建設用地被平移到靠近該縣縣城城市規(guī)劃區(qū)的犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn),，經(jīng)過依法批準征收和對當?shù)剞r(nóng)民依法補償安置后,，按規(guī)定用作為經(jīng)營性用地公開拍賣，共得近六億余元,，其中6500多萬元用于長林村的拆舊建新,、公共配套，2.6億多元用于犀浦鎮(zhèn)和友愛鎮(zhèn)拆遷補償,，2.6億多元用于繳納稅費,、土地出讓金、耕地保護基金以及社保住房基金等,。
劉守英認為,，實行綜合國土整治，農(nóng)村可以獲得一筆資本投入,，城市可以獲得土地承載,，耕地面積也能增加這是一舉三得的好事。
根據(jù)土地詳查統(tǒng)計,，成都市20個區(qū)(市)縣共有農(nóng)村建設用地145萬畝,，占全市建設用地總量的48%,；農(nóng)村人均建設用地面積154平方米，其中宅基地約占90%,。北京大學國家發(fā)展研究院的李力行博士通過測算得出結論,，如果給予適當?shù)囊?guī)劃、投資和建設,，通過村莊整治把農(nóng)村人均宅基地面積降至人均70平方米,，成都全市可增后備建設用地就達65萬畝，比當前成都市整個建成區(qū)面積還要大,。
通過土地整治和增減掛鉤,，在有效解決了城市發(fā)展承載不足的同時，也實現(xiàn)了城市土地級差收益反哺農(nóng)村,。據(jù)統(tǒng)計,，2004年至今，成都市共投入土地整治專項資金50億元,，掛鉤資金100億元,，整合部門資金近3億元，平均每年投入25億多元,。實施土地整治和掛鉤項目的項目區(qū)農(nóng)村,，平均每個村土地整治專項資金和其他涉農(nóng)資金的投入可達到4000萬元以上，平均每個農(nóng)民從城市化土地增值中收益3.2萬元,，形成了農(nóng)民與各相關利益方分享城市化土地增值的新格局,，也極大解決了制約新農(nóng)村建設的資金瓶頸。