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經(jīng)過(guò)六年的醞釀,，深圳重啟行政三分的行政管理體制改革,，再次成為中國(guó)政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)的排頭兵。
對(duì)于深圳綜改,，
人們最寄予希望的便是“行政三分制”的行政體制改革——深圳綜改方案獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，使其有可能成為今后全國(guó)行政機(jī)構(gòu)尤其是地方政府效法的榜樣。按照改革者的設(shè)想,，“行政三分制”是將政府職能部門(mén)分為決策部門(mén)、執(zhí)行部門(mén),、監(jiān)督部門(mén)三大板塊,，使權(quán)力相互制約，相互協(xié)調(diào),，從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的,，提高行政效率。
而在綜改方案獲批后不久,，深圳市長(zhǎng)許宗衡被免職接受調(diào)查,，讓外界一度擔(dān)心深圳的改革是否會(huì)因此滯延。
在6月“空降”深圳的代市長(zhǎng)王榮的言與行都在傳達(dá)一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào),，那就是深圳改革開(kāi)放的調(diào)子不會(huì)變,。
“行政三分制”的探索
在深圳并不長(zhǎng)的歷史中，一直能看到其在政治體制改革方面的不斷嘗試和探索,，其中曾引起轟動(dòng)的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會(huì)民主直選改革,，1988年提出的“行政主導(dǎo)+立法委員會(huì)”的政改構(gòu)思等等，但大都無(wú)疾而終,。
2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織,，對(duì)于政府如何“入世”，中編辦選擇了這個(gè)屢創(chuàng)神奇的年輕城市進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn),。深圳市委市政府為此成立專家課題小組,，首先進(jìn)行調(diào)研分析，理清深圳市政府的公共事務(wù),，然后按照大行業(yè),、大系統(tǒng)的原則，將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”,，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行重新定位和排列組合,。
按照專家們的設(shè)想，政府的決策部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)除了分工不同,，還有大小之分,。決策部門(mén)按大行業(yè)、大系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置,，
數(shù)量較少但管的面較寬,， 負(fù)責(zé)制定政府的法規(guī),、政策、辦法,。再根據(jù)每個(gè)決策部門(mén)的關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù),，
設(shè)置若干執(zhí)行部門(mén)。執(zhí)行部門(mén)規(guī)模較小,，職責(zé)則相對(duì)專業(yè)和獨(dú)立,。決策部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)以“ 行政合同” 或“ 績(jī)效合同” 確定雙方的權(quán)、責(zé)關(guān)系,，
監(jiān)督部門(mén)則依此合同文本行使考察和監(jiān)督之職,。
2003年1月，在廣東省十屆人大一次會(huì)議上,，時(shí)任深圳市長(zhǎng)于幼軍描繪出這一全新的政府架構(gòu)：決策局只有決策權(quán)而沒(méi)有執(zhí)行權(quán),；執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)而沒(méi)有決策權(quán)；監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門(mén)直屬市長(zhǎng)管轄,。
然而,，
政府機(jī)構(gòu)改革需要上級(jí)授權(quán)，地方政府作為空間不大,，大部門(mén)大到什么程度,？機(jī)構(gòu)如何撤并？深圳特區(qū)并沒(méi)有這樣的特權(quán),。這一被廣泛期待的探索還是被攔在了路上,。
“我國(guó)政治體制改革是自上而下的，地方政府較難有作為,�,！鄙钲诖髮W(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心主任鐘堅(jiān)對(duì)《中國(guó)改革》表示。
而且,，行政體制改革勢(shì)必導(dǎo)致眾多政府機(jī)構(gòu)調(diào)整,、撤并，人事安排,，阻力之大也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了專家們的預(yù)想,。按照理想的設(shè)計(jì)方案，決策部門(mén)數(shù)量不宜太多,。但在與深圳市組織政策研究室,、發(fā)改局等人員成立的課題組討論過(guò)程中，決策部門(mén)的數(shù)量從最開(kāi)始規(guī)劃的3個(gè),，一路增加到了21個(gè),。一邊是決策部門(mén)想大大不起來(lái)，另一邊卻是一些執(zhí)行部門(mén)該小卻小不下去，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁舉例說(shuō),，國(guó)土和建設(shè)部門(mén)都是純粹的執(zhí)行部門(mén),，因?yàn)榇嬖谳^大部門(mén)利益，“他們不愿分出來(lái),，最后也沒(méi)辦法動(dòng),。”
汕頭大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)杜鋼建是當(dāng)時(shí)方案的設(shè)計(jì)者之一,，他曾經(jīng)告訴媒體,，如果按照最初的思路，至少有1/5的正局級(jí)部門(mén)將被撤銷或合并,，改革對(duì)這些部門(mén)以及個(gè)人利益的觸及是無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí),。
年輕的深圳未能走出中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的怪圈：
一是權(quán)力一收即死、一放就亂,； 二是機(jī)構(gòu)改革陷入精簡(jiǎn)- 膨脹- 再精簡(jiǎn)- 再膨脹的循環(huán)。
6年培育外部條件
但是,，這六年來(lái),，“改革一直沒(méi)有停步，深圳一直在培育土壤,�,！�
在深圳學(xué)者看來(lái)，過(guò)去的改革因?yàn)閭?cè)重機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整,，而沒(méi)有考慮怎么給政府事務(wù)做減法,。中編辦通過(guò)2003年在深圳的試點(diǎn)，最后感覺(jué)到,，只有通過(guò)把一些事務(wù)從政府剝離出去,，才能由大政府變成小政府，真正為政府瘦身,。
減事務(wù)的根本辦法,，
就是打破政府對(duì)公共權(quán)利和公共事務(wù)的壟斷，引入其它管理主體,。培育相應(yīng)的機(jī)構(gòu)接過(guò)政府剝離出來(lái)的公共事務(wù),，讓民間力量參與進(jìn)來(lái)成為深圳近年的重頭戲。
一個(gè)讓記者印象深刻的變化是在深圳打出的“公民社會(huì),，共同成長(zhǎng)”的宣傳標(biāo)語(yǔ),。比如吳君亮團(tuán)隊(duì)推動(dòng)深圳成為全國(guó)第一個(gè)向公眾公開(kāi)本級(jí)部門(mén)預(yù)算的城市，同時(shí),，深圳還是中國(guó)內(nèi)地唯一一個(gè)誕生出民間版藍(lán)皮書(shū)的城市,。從2005年開(kāi)始，深圳“兩會(huì)”前,，在民間會(huì)召開(kāi)“深圳圓桌”會(huì)議,，召集官方和民間學(xué)者,，對(duì)政府施政進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，提出建言,。
深圳依法登記注冊(cè)的社會(huì)組織2008年底已經(jīng)達(dá)到3239
家,，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”已然上路；專家咨詢,、聽(tīng)證制度,、公示制度、立法辯論等多種形式開(kāi)始構(gòu)建起立體的民意表達(dá)機(jī)制,；政府公共信息平臺(tái),、公共法治平臺(tái)、政府集中采購(gòu)平臺(tái),；事業(yè)單位改革,，社區(qū)自治……都在培育著深圳改革的外部條件。
有民間觀察人士也認(rèn)為,，深圳在大部制方面在全國(guó)較早進(jìn)行嘗試和探索,，可以說(shuō)，是最有條件進(jìn)行決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)的城市,。
六年的鋪墊，加之從中央到廣東,，有關(guān)行政管理體制改革思路的日漸明朗,，讓深圳看到了這正是改革的良機(jī)。綜改方案的獲批更讓深圳有了一把尚方寶劍,。
但這并不代表曾經(jīng)的改革阻力已經(jīng)消失,，相反，在坊間看來(lái),，改革的阻力將更大,，“過(guò)去只是局部推開(kāi)，比如在國(guó)土,、交通等部門(mén)嘗試設(shè)了建筑工務(wù)署,，行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署，但現(xiàn)在要全市推開(kāi),，重組的力度更大,，難度自然也會(huì)更大�,！瘪R敬仁表示,。
事實(shí)上，當(dāng)年可能迫使改革無(wú)疾而終的部門(mén)調(diào)整和機(jī)構(gòu)撤并，如今仍是改革難破的題,。
“決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)必須是和大部制結(jié)合在一起的,，但是深圳大部制還有多少潛力可挖,，也讓人擔(dān)憂�,！敝u(píng)論人士金心異分析稱,，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)制約協(xié)調(diào)是行政體系內(nèi)部的調(diào)整,，是否會(huì)導(dǎo)致部門(mén)內(nèi)部的調(diào)整，是否會(huì)變成政府自己監(jiān)督自己,，“還有部門(mén)合并后誰(shuí)當(dāng)老大,，權(quán)力邊界怎么劃分，都不讓人樂(lè)觀,�,！�
或許是有了6年前的教訓(xùn)反思，民間對(duì)此次改革的路徑選擇多了幾分理性,。接受《中國(guó)改革》采訪的人士幾乎都認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)：此次改革應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)式策略，比如決策部門(mén)精簡(jiǎn)不要一步到位,，可以慢慢調(diào)整,，
先精簡(jiǎn)幾個(gè)， 再精簡(jiǎn)幾個(gè),，最終實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)的目標(biāo),；改革可以按照決策、執(zhí)行,、監(jiān)督平級(jí)的模式來(lái)推進(jìn),，避免引起部門(mén)的強(qiáng)烈反彈，導(dǎo)致歷史重演,。
堅(jiān)持“內(nèi)涵式”改革路徑
“以往的行政管理體制改革帶有明顯的‘外延式’發(fā)展的痕跡,，偏重精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員這些量的變化,，政府職能轉(zhuǎn)變,、體制和機(jī)制創(chuàng)新相對(duì)薄弱�,！鄙钲谑形瘯�(shū)記劉玉浦表示,，行政體制改革“要敢于突破原有體制的束縛，堅(jiān)持‘內(nèi)涵式’的路徑模式�,！�
對(duì)于如何推進(jìn)此次改革,，官方和民間普遍將目光落在深圳已設(shè)和新設(shè)的功能區(qū)上。
作為繼光明新區(qū)之后深圳設(shè)立的第二個(gè)政府直接管理的功能區(qū),，坪山新區(qū)在6月底的掛牌顯得很低調(diào),。新區(qū)由坪山、坑梓兩個(gè)街道和深圳市大工業(yè)區(qū)整合而成,，面積超過(guò)了關(guān)內(nèi)的羅湖,、福田等區(qū)。
“這是深圳發(fā)展的一件大事,，作為綜改先行區(qū),，全市所有部門(mén)都要加大對(duì)坪山新區(qū)的扶持力度�,！蓖鯓s在掛牌儀式上表示,，他本人也同時(shí)擔(dān)任坪山新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。
在直接取消區(qū)級(jí)政府這一改革遠(yuǎn)景目標(biāo)面臨重重阻力的情況下,，功能區(qū)的“小范圍試水”,，為“不能夠一蹴而就”的改革選擇了“半步走”的方式：從整合街道辦和社區(qū)工作站的二級(jí)管理資源入手，實(shí)現(xiàn)在白紙上描摹創(chuàng)新的精簡(jiǎn)行政層級(jí)改革,。
在坪山新區(qū)掛牌前不久,，
光明新區(qū)紀(jì)律檢查工作委員會(huì)也掛牌成立。和一般紀(jì)工委不一樣,，新區(qū)的紀(jì)工委構(gòu)建大部制下大監(jiān)督新格局,，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢、監(jiān)察,、審計(jì)三項(xiàng)工作聯(lián)動(dòng),。這只是光明新區(qū)機(jī)關(guān)運(yùn)作采取“
大部制”
體制的一個(gè)縮影。于2007年5月31日成立的光明新區(qū),，既不是行政區(qū),，也不同于深圳市高新區(qū)和大工業(yè)區(qū)的管理體制，兼具開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能,，在新區(qū)范圍內(nèi)行使市政府決定由區(qū)級(jí)政府行使的職責(zé),，是深圳市人民政府的派出機(jī)構(gòu)。
按照深圳市行政體制改革的思路,，光明新區(qū)和坪山新區(qū)的街道辦事處將和社區(qū)工作站整合為“社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”,，從而初步形成“市-功能區(qū)-社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的“一級(jí)政府三級(jí)管理雛形”。
專家表示,，從光明新區(qū)到坪山新區(qū),，不僅是在區(qū)劃上的調(diào)整,，更是深圳在行政管理體制改革上的積極探索和有力嘗試。深圳率先展開(kāi)的功能區(qū)探索,，將為中國(guó)城市治理模式提供樣本,。
“功能區(qū)是一種過(guò)渡形態(tài)。由于‘一級(jí)政府三級(jí)管理’涉及取消區(qū)級(jí)政府,，而這涉及憲法,。在目前‘撤區(qū)’還不現(xiàn)實(shí)的情況下，成立坪山,、光明這樣的功能區(qū),，逐漸虛化行政區(qū)，弱化區(qū)級(jí)政府功能,，特別是經(jīng)濟(jì)管理職能,，設(shè)置更多的功能區(qū)是必要的�,！�
對(duì)于面臨巨大阻力的深層次改革,，這似乎是一種值得期待的“過(guò)渡”。但對(duì)于六年之后重啟改革的深圳而言,，需要的不僅僅是這樣的“過(guò)渡”,。 |