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上月底,，《深圳市綜合配套改革總體方案》對(duì)外發(fā)布,。繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等地之后，深圳這個(gè)中國最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū),，如愿加冕“新特區(qū)”,。
與浦東和濱海有所區(qū)別的是,，深圳的綜合配套改革突破口,，側(cè)重行政管理體制改革。聯(lián)系6年前中編辦在此搞的“行政三分制”試點(diǎn),，中央對(duì)于這個(gè)屢創(chuàng)神奇的年輕城市,，顯然有著更多期待。
[尋源]從9年前開始
曾經(jīng)的三分制
“深圳新的開始,！”
《深圳市綜合配套改革總體方案》對(duì)外發(fā)布次日,，《南方都市報(bào)》做了這樣一個(gè)頭版頭條。簡潔的表述,，套紅的大字,，特別的處理方式昭示著新聞本身的特別和重大。
談及這份經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的改革方案,，深圳市委副秘書長兼政策研究室主任、該方案主筆蒙敬杭和多名觀察人士不約而同用到一個(gè)比喻：這是一把尚方寶劍,，拿著它,，有太多創(chuàng)新工作可以做。
有了這把尚方寶劍,，改革路上的障礙,，也許能夠更容易化解；以前做不了的一些事,，現(xiàn)在也許有條件做了,。
比如首當(dāng)其沖的行政管理體制改革,，方案要求“建立健全決策、執(zhí)行,、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”,，這一表述被普遍認(rèn)為與2003年深圳試圖推行的“行政三分制”有著一致的精神內(nèi)核。
入世推動(dòng)改革
只不過,，6年前的改革動(dòng)議在高調(diào)宣布后再無下文,，相關(guān)改革黯然終場。
而追溯起來,，有關(guān)“行政三分制”這一政策的實(shí)質(zhì)探討,，可以回到更早的2001年。當(dāng)年12月,，中國經(jīng)歷15年艱苦談判后加入世貿(mào)組織,。而政府如何“入世”，成為當(dāng)年中編辦選擇深圳進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)的直接動(dòng)因,。
作為彼時(shí)改革方案的主要設(shè)計(jì),、參與者，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁首倡“行政三分制”,。
“大社會(huì)小政府”
馬敬仁介紹,，在此之前，深圳曾進(jìn)行過多次政府機(jī)構(gòu)改革,，但歷次改革沒能走出兩個(gè)怪圈：一是權(quán)力一收即死,、一放就亂；二是機(jī)構(gòu)改革陷入精簡,、膨脹,，再精簡、再膨脹的循環(huán),。
在這位學(xué)者看來,，過去的改革側(cè)重機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整，沒有考慮怎么給政府的事務(wù)做減法,。新的改革思路就是要把這些事務(wù)盡量剝離出去,，政府管得少了，機(jī)構(gòu)精簡,、政府職能轉(zhuǎn)變均可自然實(shí)現(xiàn),。
深圳社科院院長樂正亦表示，雖然深圳一直在探討“大社會(huì)小政府”的模式,，在建立特區(qū)的最初10年里連人大,、政協(xié)兩套班子都沒有設(shè)置，但相對(duì)于一些國家和地區(qū),，深圳市政府仍然是一個(gè)“大政府”,，管的事情太多,。
“香港城市規(guī)模和深圳差不多，連副特首都沒有,，管得好好的,。深圳九個(gè)副市長，整天忙得不亦樂乎,�,！边@樣的對(duì)比讓樂正很是感嘆。
[設(shè)計(jì)]“行政三分制”構(gòu)架已形成
行政內(nèi)部制約
轉(zhuǎn)變政府職能之外,，如何建立有效的權(quán)力制約機(jī)制,，是擺在中央決策部門面前的另一個(gè)重大課題。
“過去我們一直強(qiáng)調(diào)一把手的作用,，但要建立有效的制約機(jī)制,，得從制度著手�,！瘪R敬仁認(rèn)為,，在沒有條件建立外部制約機(jī)制的情況下，只能走內(nèi)部制約之路�,，F(xiàn)在能做的,，就是在政府部門內(nèi)部把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開,。
2001年,，馬敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委黨校教授卞蘇薇為首,，成立了一個(gè)課題小組,。
他們首先進(jìn)行了大量調(diào)研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事務(wù),，然后按照大行業(yè),、大系統(tǒng)的原則，將這些公共事務(wù)劃分為若干“職能塊”,，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府部門進(jìn)行重新定位和排列組合,。
按照馬敬仁的設(shè)想，政府的決策部門和執(zhí)行部門不僅分工不同,，同時(shí)也是有大小之分的,。決策部門按大行業(yè)、大系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)置,，數(shù)量較少但管的面較寬。每個(gè)決策部門對(duì)應(yīng)若干個(gè)執(zhí)行部門,，執(zhí)行部門規(guī)模較小,，職責(zé)則相對(duì)專業(yè)和獨(dú)立,。
決策部門和執(zhí)行部門之間，以“行政合同”或“績效合同”確定雙方的權(quán),、責(zé)關(guān)系,，監(jiān)督部門則依此合同文本行使督察之職。
試點(diǎn)一度啟動(dòng)
2003年1月,，廣東省十屆人大一次會(huì)議召開,，時(shí)任深圳市長的于幼軍在會(huì)上宣布，深圳即將成為中國惟一進(jìn)行“行政三分制”試點(diǎn)的城市,。
于幼軍這樣解釋這一全新的政府架構(gòu)：決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán),；執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)而沒有決策權(quán)；監(jiān)察局和審計(jì)局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄,。
[困局]理想方案遇到現(xiàn)實(shí)問題
機(jī)構(gòu)難以撤并
在馬敬仁和卞蘇薇牽頭的專家小組之外,，深圳市政府當(dāng)年還從政策研究室、發(fā)改局等單位抽調(diào)人手,，成立了一個(gè)課題小組,。作為學(xué)者，他們提供的是一個(gè)比較理想的方案,。但當(dāng)這個(gè)方案交到政府部門的課題小組進(jìn)行討論時(shí),，開始遇到種種困難。
首先是國家體制環(huán)境存在諸多掣肘,，政府機(jī)構(gòu)改革需要上級(jí)授權(quán),，地方政府作為空間不大，大部門大到什么程度,？機(jī)構(gòu)如何撤并,？都不是深圳自己說了算的。
樂正同樣深知政府機(jī)構(gòu)改革之敏感艱難,，他舉例說,，早在1994年，深圳就曾試圖將市委組織部和市政府的人事局,、勞動(dòng)局合并,，成立人力資源局，方案都做出來了,，但未獲上級(jí)批準(zhǔn),。
人事安排困難
此外，按照馬敬仁的設(shè)計(jì),，很多政府執(zhí)行部門的職能應(yīng)該剝離出去,，交給企業(yè)、社會(huì)組織和社區(qū)去做,。但是社會(huì)組織發(fā)展滯后,，社區(qū)自治能力不強(qiáng),，很多公共事務(wù)無法剝離。
而在主觀方面,，因?yàn)楦母飫荼貙?dǎo)致眾多政府機(jī)構(gòu)調(diào)整,、撤并，人事安排方面需要面對(duì)巨大阻力,。
馬敬仁說,，按照理想的設(shè)計(jì)方案，決策部門數(shù)量不宜太多,，可是很多部門并不到一起來,，“有的主管領(lǐng)導(dǎo)直接就說，我這三個(gè)部門不能動(dòng),，你能怎么辦,？”
由于設(shè)計(jì)方案中決策部門級(jí)別較高，討論過程中,，決策部門的數(shù)量越協(xié)商越多,，“最開始我們的規(guī)劃是3個(gè)，后來增加到12個(gè),，最后變成21個(gè)”,。這樣的結(jié)果讓馬敬仁頗感無奈。
與決策部門想大大不起來相對(duì)照,，一些執(zhí)行部門該小卻小不下去,，馬敬仁舉例說，國土和建設(shè)部門都是純粹的執(zhí)行部門,，因?yàn)榇嬖谳^大部門利益,，人家不愿分出來，最后也沒辦法動(dòng),。
[曙光]來自中央的支持
沉寂中的摸索
討論的結(jié)果與最初的設(shè)計(jì)方案漸行漸遠(yuǎn),，改革動(dòng)議就此陷入6年沉寂。
不過馬敬仁稱改革從未“流產(chǎn)”,，有關(guān)“行政三分制”的探索,，一直未曾停止，“只是不讓報(bào)了而已”,。
馬敬仁透露,，中央的調(diào)查組從2003年到2006年一直都在深圳開展工作，時(shí)任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的華建敏也曾多次前往深圳調(diào)研,。
另一方面,，深圳也一直在為改革做著準(zhǔn)備工作，探索基層民主自治、培育非政府組織,、搞綜合執(zhí)法等等,，“做的最大的一件事就是2005年的事權(quán)改革，把市政府有關(guān)公共服務(wù)方面的事權(quán)都交給區(qū)政府,，區(qū)政府能交的，都交給街道和社區(qū),�,！�
中央指明方向
更令馬敬仁欣慰的是，這幾年來,，從中央到廣東,，有關(guān)行政管理體制改革的思路日漸明朗，決心越發(fā)顯現(xiàn),。
2002年11月,，黨的十六大報(bào)告提及，要“按照決策,、執(zhí)行,、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”,。
2007年10月,，黨的十七大報(bào)告指出，要加快行政管理體制改革,，建設(shè)服務(wù)型政府,，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事,、管人,，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán),、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,。”
對(duì)比兩個(gè)報(bào)告,，在論述決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三者關(guān)系時(shí),，黨的十七大報(bào)告增加并強(qiáng)化了“相互制約”的內(nèi)容,。
2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)在京召開,，審議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》,。在這份綱領(lǐng)性文件中，除對(duì)黨的十七大報(bào)告有關(guān)精神做進(jìn)一步闡釋外，還提出“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,，完善行政運(yùn)行機(jī)制”,。
當(dāng)年年底出臺(tái)的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，更是明確而具體地指出,，“支持深圳市等地按照決策權(quán),、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求,，在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中率先探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,。”
雖然這幾個(gè)文件均未使用“行政三分制”這一概念,，但馬敬仁認(rèn)為,，自己當(dāng)年的改革思路，與文件精神是一致的,。
[獲批]再改革阻力已減小
方案水到渠成
一個(gè)月成稿,，上報(bào)國務(wù)院兩個(gè)多月即獲批復(fù)，《深圳市綜合配套改革總體方案》創(chuàng)造的“深圳速度”再次令人稱奇,，這似乎也從一個(gè)側(cè)面證明,，該方案涉及的種種改革舉措，已經(jīng)到了水到渠成的地步,。
作為上次改革方案設(shè)計(jì)者的馬敬仁和深圳市委重要智囊的樂正都表示,，此次改革方案起草過程中，有關(guān)方面并未征詢他們意見,。在他們看來,，有關(guān)行政管理體制改革的思路，自上到下已經(jīng)相當(dāng)清晰,，方案的形成,、通過自然比較順，無須太多討論,。
這也正好印證了深圳大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心主任鐘堅(jiān)的觀點(diǎn)：我國政治體制改革是自上而下的,，地方政府很難有所作為。
不過馬敬仁和樂正都相信,，有來自高層的強(qiáng)力支持,，深圳今天的行政管理體制改革，會(huì)比6年前試水“行政三分制”時(shí)阻力小很多,。
實(shí)施方式保密
但改革的敏感和復(fù)雜仍然不言而喻,，總體方案發(fā)布后，眾多媒體記者前往深圳,，試圖就這一“深水區(qū)”的改革做點(diǎn)文章,，除幾名專家樂于配合,，政府部門鮮有官員接受采訪。
“你現(xiàn)在找誰都不會(huì)跟你說,，大家都在想會(huì)不會(huì)改到自己頭上來,。”一名內(nèi)部人士告訴《中國青年報(bào)》記者,。
行政管理體制改革將如何實(shí)施,？對(duì)于這一外界關(guān)注度最高的話題，蒙敬杭給了《中國青年報(bào)》記者這樣一個(gè)答復(fù)：“這是高度機(jī)密,，連有的市委常委都不知道,。”他說具體方案一旦公布,，“就會(huì)在兩個(gè)月內(nèi)迅速完成”，言辭間似乎暗含快刀斬亂麻之意,。
改革需要耐心
“總體方案公布后,，深圳可能于近期出臺(tái)一個(gè)3年實(shí)施方案�,！睒氛硎�,，在構(gòu)筑新的政府架構(gòu)時(shí)，決策部門,、執(zhí)行部門,、監(jiān)督部門在級(jí)別上宜平行設(shè)置。同時(shí),，機(jī)構(gòu)的調(diào)整可能會(huì)以轉(zhuǎn)變職能為宗旨有增有減,，而不是一味做減法，比如,，政府的經(jīng)濟(jì)職能會(huì)繼續(xù)弱化,，社會(huì)職能則會(huì)加強(qiáng)；審批會(huì)減少,，執(zhí)法要加強(qiáng),。
馬敬仁同樣期待實(shí)施方案盡早出臺(tái)，他期待政府在做這個(gè)方案時(shí)能一步到位,，不要一遇阻力就打折扣,，他希望決策部門能并到一個(gè)較小的數(shù)目，“決策部門如果太多,，執(zhí)行部門就分離不出來,。”
“對(duì)政府的改革,，要有耐心,。”馬敬仁強(qiáng)調(diào)。 |