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迄今為止共16部法律草案公開征求意見
老百姓逐漸從立法旁觀者變?yōu)閰⑴c者
在新中國的立法史上，也許沒有任何一個時期像過去的5年那樣,，讓普通的公民以如此之規(guī)模,、如此直接地成為立法的參與者。民主立法,、科學(xué)立法是始終貫穿十屆全國人大常委會立法工作的一個亮點,。
全國人大常委會辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人這樣說道：“立法只有堅持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主,，才能集思廣益,，把黨的主張和人民的意志有機(jī)統(tǒng)一起來，使法律真正體現(xiàn)人民群眾的意愿,�,！�
這句話，貫穿在立法過程的始終,。而十屆全國人大常委會的立法實踐,，也為“開門立法”積累了豐富的經(jīng)驗。
一扇百姓參與立法的大門打開了
2005年7月31日,，全國人大常委會法工委收到了一封群眾來信,，信是用盲文寫成的，信上說：“物權(quán)法草案公布后,，在親友的幫助下,，我閱讀了法律草案全文，認(rèn)為有需要修改之處,，現(xiàn)致信你們提出修改意見,，希望予以重視�,！�
來信者叫孫東,，是一名視障患者。他在信中針對野生動植物資源保護(hù)、不動產(chǎn)登記等方面提出了15條具體意見,。
這是“開門立法”實踐中的一個生動畫面,。有關(guān)人士評價說。
“物權(quán)立法,，既涉及國家的基本經(jīng)濟(jì)制度,，也關(guān)系千家萬戶的切身利益，社會關(guān)注度高,，不僅法律性強(qiáng),，而且政治性、政策性也強(qiáng),�,！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會副主任王勝明說，“立法難度之大,，操作過程之復(fù)雜,，可想而知�,！�
“應(yīng)該廣泛聽取專家和社會各方面的意見”,、“建議更廣泛地聽取群眾的意見”、“建議組織更多的社會力量參與討論”……在十屆全國人大常委會開始審議物權(quán)法草案之際,，常委會組成人員對如何修改,、完善草案提出了明確意見。
2005年7月10日,，備受關(guān)注的物權(quán)法草案走出人民大會堂,，向社會全文公布征求意見。
“這是民主立法邁出的重要步伐,，全國人大常委會向人們打開了一扇參與立法的大門,，老百姓由立法的旁觀者成為參與者�,！眮碜陨鐣鹘绲穆曇羧缡窃u價,。
在40天時間里，從機(jī)關(guān)單位到公司企業(yè),，從法律專家到普通百姓,，社會各界人士積極建言獻(xiàn)策，共提出意見11543件,�,！斑@次廣泛征求意見，是全國人大常委會充分發(fā)揚(yáng)民主,，增加立法透明度的一項重大舉措,，也是推進(jìn)立法民主化的有益探索,。從征求意見的結(jié)果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲�,！比珖舜蟪Ｎ瘯üの嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說。
自2002年12月審議以來,，物權(quán)法草案“不趕進(jìn)度”,，廣泛聽取各方意見，在爭論和反復(fù)審議之中不斷完善,，讓每個人的智慧在立法進(jìn)程中“閃光”,。2007年3月16日，物權(quán)法在十屆全國人大五次會議上高票通過,。
勞動合同法草案全文公布引起的強(qiáng)烈反響也許是立法者事先沒有預(yù)料到的,。自2006年3月20日至4月20日，勞動合同法草案向社會全文公布征求意見,，短短一個月的時間,，191849件意見匯集到全國人大常委會法制工作委員會。這是歷屆人大常委會法律草案征求意見中提出意見最多的一次,，其中來自普通勞動者的意見占65%左右,。此后，全國人大常委會對勞動合同法草案作了大幅度的修改,。許多普通人的立法意見和建議在勞動合同法草案中得到了充分體現(xiàn),。
“收到這么多意見，我們的工作量增加了很多,，但是我們也感到這部法律確確實實是和老百姓切身利益直接相關(guān)的,，通過這次征求意見，真正聽到了基層普通勞動者對立法的直接意見,�,！比珖舜蟪Ｎ瘯üの嘘P(guān)負(fù)責(zé)人表示，征求意見結(jié)束之后,，他們對網(wǎng)上的意見進(jìn)行了一個量化的統(tǒng)計,、分析，作出調(diào)研報告,。同時對所有的意見進(jìn)行了整理歸類,，做成勞動合同法草案百條意見的資料。報告和資料在2006年12月勞動合同法草案提請全國人大常委會二次審議的時候,，被作為參閱資料,，發(fā)到會上供所有參加會議的常委會組成人員審議時作參考�,！八�,，每個人提出的意見,，都對這部法律出臺起到了重要作用�,！边@位負(fù)責(zé)人表示,。
十屆全國人大常委會還相繼公布了就業(yè)促進(jìn)法草案、水污染防治法修訂草案,，在制定與自己生活息息相關(guān)的法律法規(guī)方面,，中國普通民眾正在擁有越來越響亮的話語權(quán)；在這些立法實踐中,，立法機(jī)關(guān)也積累了豐富經(jīng)驗,，傾聽公民意見也逐漸成為中國立法的規(guī)定程序�,！笆畬萌珖舜蠹捌涑Ｎ瘯诹⒎ㄋ枷�,、理論、理念等方面積累了不少經(jīng)驗,，對立法形式,、工作方法的特點和規(guī)律進(jìn)行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財富,，必將對我國今后法制建設(shè),、建設(shè)社會主義法治國家起到重要指導(dǎo)作用�,！比珖舜蟪Ｎ瘯k公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說,。
“開門立法”可追溯到五十多年前
其實，全國人大常委會“開門立法”要上溯到上個世紀(jì)五十年代,。
1954年9月15日,，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。這次會議的一項重要議程是：討論制定新中國的根本大法———憲法,。
“大會執(zhí)行主席宣布表決結(jié)果：投票數(shù)1197張,，同意票1197張。許多代表情不自禁地站了起來,，高呼共產(chǎn)黨萬歲,。”這一幕,，雖時隔五十多年,，親歷者卻仍歷歷在目。
有專家分析,，1954年憲法之所以深得人心,，是因為它具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。在制定這部憲法時,，草案初稿曾下發(fā)各大行政區(qū),、各省市,、自治區(qū)和50萬人口以上的省轄市，組織了大規(guī)模的憲法草案大討論,，提出了5900條修改意見,。
6月15日，憲法草案向全社會公布,，征求意見歷時2個多月,。其間，先后有1.5億多人次參與討論,，對憲法草案提出了大量修改意見。根據(jù)這些意見,，憲法起草委員會對原來的草案再度作了修改,。這是我國第一次向社會全文公布法律草案，公開征求意見,。正是由于全民意志和智慧的投入,，1954年憲法經(jīng)受住了時間風(fēng)雨的檢驗。時至今天,，它所確立的許多重要制度,，仍被現(xiàn)行憲法所繼承。
1978年,，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放新時期,。這次具有重大歷史意義的會議提出，為了保障人民民主,，必須加強(qiáng)社會主義法制,，使民主制度化、法律化,，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性,、連續(xù)性和極大的權(quán)威，“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”,。因此，制定一部全面反映新時期黨和人民共同意志的新憲法,，成為當(dāng)時一項迫切的重要任務(wù),。1982年4月26日到8月底，草案向社會公布征求意見,。這是改革開放后第一部公開征求意見的法律草案,。
這次全民討論的規(guī)模之大、參與人數(shù)之多,、影響之廣,，成為公民參與立法工作的范例,。許多重要的合理的意見都得到采納，具體規(guī)定作了許多補(bǔ)充和修改,，共計近百處,。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了這部新憲法,，這也是我國立法史上第一部公開表決結(jié)果的法律項目,。
公布法律草案從九屆全國人大常委會開始邁上一個新臺階。1998年3月21日,，在九屆全國人大常委會第一次會議上,，時任全國人大常委會委員長的李鵬明確提出，立法要堅持走群眾路線,，在立法過程中,，“要采取各種形式，廣泛聽取群眾的意見”,。九屆全國人大組成之后的一年中,，就向全民公布了土地管理法修訂草案、村民委員會組織法草案和合同法草案,。
土地管理法修訂草案1998年4月29日公布征求意見后,，31個省、市,、自治區(qū)全部反饋了意見,；25個大中城市和52個中央有關(guān)部門提出了意見和建議。全國人大常委會法制工作委員會共收到人民群眾來信675件,，其中,，來自單位的意見173件，來自公民個人的有502件,。許多來信多人聯(lián)署,，人數(shù)最多的一件共有836人簽名。
還值得一提的是婚姻法的修改,。2001年1月11日,，婚姻法修正案草案向社會公布征求意見。截至當(dāng)年2月28日,，全國人大常委會法工委共收到群眾來信來函3829件,，后來又陸續(xù)收到一些，大約共有4000多件,，通過報紙,、期刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體也收到數(shù)以千計的意見。來信者中,，年齡最大的90歲,，最小的僅有13歲,。公眾對原婚姻法的絕大多數(shù)條款都提出了意見。這次征求意見是當(dāng)時參與立法人數(shù)最多的一次,，提出意見最廣泛的一次,，也是人民群眾第一次通過互聯(lián)網(wǎng)參與立法。
將關(guān)系廣大人民群眾切身利益的重要法律草案向社會公布,，廣泛征求全民的意見,，使他們有了直接表達(dá)訴求的機(jī)會，有了發(fā)表意見甚至是表達(dá)不滿的權(quán)利,。而最高立法機(jī)關(guān),，也拓寬了一個最廣大、最直接評價法律草案價值取向的民主渠道,，將百姓的意見擺到立法的桌案,，并吸納進(jìn)法律之中�,！笆狗沙浞址从橙嗣竦囊庵尽保陀辛巳绻人氚愠恋榈榈膶嵲谝饬x,。法律界人士評價說,。
大規(guī)模討論效果優(yōu)于大規(guī)模學(xué)習(xí)
“‘開門立法’本身就是一個普法教育、釋放意見,、凝聚共識的過程,。”全國人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,。
4月20日,，全國人大常委會辦公廳宣布，今后,，全國人大常委會審議的法律草案一般都予以公開,，廣泛征求各方面意見。法律草案公開征求意見成為常態(tài),，這一突破清晰地彰顯了全國人大常委會在立法理念上的重大改變,。
“所有的法律草案原則上都向全社會公布，聽取全民意見,，這無疑將對我國的民主法制進(jìn)程起到促進(jìn)作用,。”憲法學(xué)專家,、中國青年政治學(xué)院法律系教授馬嶺說,，在這方面我們過去已積累了一些經(jīng)驗，‘開門立法’的時機(jī)已經(jīng)基本成熟,，我國的法制實踐證明我們能夠做到,、做好這項工作,。“也許有人認(rèn)為法律草案原則上都交全民討論太麻煩,、成本太高,，但事實上未經(jīng)全民討論的法律通過后，在全社會組織的有關(guān)對新法律的廣泛,、深入的學(xué)習(xí)宣傳,，也是很麻煩、成本很高的,�,！瘪R嶺表示，不論是從保障法律的質(zhì)量還是從培養(yǎng)公民法治觀念的角度看,，這種法律通過后的大規(guī)模學(xué)習(xí)都不如法律通過前的大規(guī)模討論效果好,。
“討論是一種參與，是一種更有效的公民教育,，通過這種對國家事務(wù)的參與以及在參與中各種意見的爭論,，能夠使法律更加完善，也有利于增強(qiáng)公民的主人公意識,；而法律通過后的學(xué)習(xí)往往成為一種被動的接受和領(lǐng)會,，一些有益的意見可能被排斥在外，不利于公民民主意識的培養(yǎng),�,！瘪R嶺說。
“人民參與國家立法是再正當(dāng),、正常不過的事,。但人民如何參與立法，參與的方式,、途徑以及程序,，都還需要進(jìn)一步作出具體規(guī)定�,！瘪R嶺說,，如果我們要將“開門立法”長期、持久地堅持下去,，就應(yīng)當(dāng)將其制度化,、法律化，不僅有原則規(guī)范,，而且有具體的操作規(guī)則,。
“公開法律草案由特例成為常態(tài)是一個讓人欣喜的轉(zhuǎn)變。”北京律師錢紅驥認(rèn)為,，這一舉措具有多方面的積極意義和效果：首先,，可以通過社會的廣泛參與，彌補(bǔ)或修正相關(guān)法律草案的不足或不當(dāng)之處,；其次,，通過法律草案的公布和征求意見，可以把新法律向社會公眾進(jìn)行有效公開和宣傳,，有利于該法律的執(zhí)行,；再次，將法律草案公開并征求意見,，是有效體現(xiàn)全民參與立法,、民主立法的制度創(chuàng)新。 |