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迄今為止共16部法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)
老百姓逐漸從立法旁觀者變?yōu)閰⑴c者
在新中國(guó)的立法史上,，也許沒(méi)有任何一個(gè)時(shí)期像過(guò)去的5年那樣,，讓普通的公民以如此之規(guī)模,、如此直接地成為立法的參與者,。民主立法,、科學(xué)立法是始終貫穿十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法工作的一個(gè)亮點(diǎn),。
全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人這樣說(shuō)道：“立法只有堅(jiān)持走群眾路線(xiàn),，充分發(fā)揚(yáng)民主,，才能集思廣益,，把黨的主張和人民的意志有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，使法律真正體現(xiàn)人民群眾的意愿,�,！�
這句話(huà),，貫穿在立法過(guò)程的始終。而十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法實(shí)踐,，也為“開(kāi)門(mén)立法”積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),。
一扇百姓參與立法的大門(mén)打開(kāi)了
2005年7月31日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到了一封群眾來(lái)信,，信是用盲文寫(xiě)成的,，信上說(shuō)：“物權(quán)法草案公布后，在親友的幫助下,，我閱讀了法律草案全文,，認(rèn)為有需要修改之處，現(xiàn)致信你們提出修改意見(jiàn),，希望予以重視,。”
來(lái)信者叫孫東,，是一名視障患者,。他在信中針對(duì)野生動(dòng)植物資源保護(hù)、不動(dòng)產(chǎn)登記等方面提出了15條具體意見(jiàn),。
這是“開(kāi)門(mén)立法”實(shí)踐中的一個(gè)生動(dòng)畫(huà)面,。有關(guān)人士評(píng)價(jià)說(shuō)。
“物權(quán)立法,，既涉及國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度,，也關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益，社會(huì)關(guān)注度高,，不僅法律性強(qiáng),，而且政治性、政策性也強(qiáng),�,！比珖�(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任王勝明說(shuō)，“立法難度之大,，操作過(guò)程之復(fù)雜,，可想而知�,！�
“應(yīng)該廣泛聽(tīng)取專(zhuān)家和社會(huì)各方面的意見(jiàn)”,、“建議更廣泛地聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)”、“建議組織更多的社會(huì)力量參與討論”……在十屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始審議物權(quán)法草案之際,，常委會(huì)組成人員對(duì)如何修改,、完善草案提出了明確意見(jiàn)。
2005年7月10日，備受關(guān)注的物權(quán)法草案走出人民大會(huì)堂,，向社會(huì)全文公布征求意見(jiàn),。
“這是民主立法邁出的重要步伐，全國(guó)人大常委會(huì)向人們打開(kāi)了一扇參與立法的大門(mén),，老百姓由立法的旁觀者成為參與者,。”來(lái)自社會(huì)各界的聲音如是評(píng)價(jià),。
在40天時(shí)間里,，從機(jī)關(guān)單位到公司企業(yè)，從法律專(zhuān)家到普通百姓,，社會(huì)各界人士積極建言獻(xiàn)策,，共提出意見(jiàn)11543件�,！斑@次廣泛征求意見(jiàn)，是全國(guó)人大常委會(huì)充分發(fā)揚(yáng)民主,，增加立法透明度的一項(xiàng)重大舉措,，也是推進(jìn)立法民主化的有益探索。從征求意見(jiàn)的結(jié)果也能看出人民群眾參與立法的積極性格外高漲,�,！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
自2002年12月審議以來(lái),，物權(quán)法草案“不趕進(jìn)度”,，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，在爭(zhēng)論和反復(fù)審議之中不斷完善,，讓每個(gè)人的智慧在立法進(jìn)程中“閃光”,。2007年3月16日，物權(quán)法在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上高票通過(guò),。
勞動(dòng)合同法草案全文公布引起的強(qiáng)烈反響也許是立法者事先沒(méi)有預(yù)料到的,。自2006年3月20日至4月20日，勞動(dòng)合同法草案向社會(huì)全文公布征求意見(jiàn),，短短一個(gè)月的時(shí)間,，191849件意見(jiàn)匯集到全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。這是歷屆人大常委會(huì)法律草案征求意見(jiàn)中提出意見(jiàn)最多的一次,，其中來(lái)自普通勞動(dòng)者的意見(jiàn)占65%左右,。此后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)勞動(dòng)合同法草案作了大幅度的修改,。許多普通人的立法意見(jiàn)和建議在勞動(dòng)合同法草案中得到了充分體現(xiàn),。
“收到這么多意見(jiàn)，我們的工作量增加了很多，但是我們也感到這部法律確確實(shí)實(shí)是和老百姓切身利益直接相關(guān)的,，通過(guò)這次征求意見(jiàn),，真正聽(tīng)到了基層普通勞動(dòng)者對(duì)立法的直接意見(jiàn)�,！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，征求意見(jiàn)結(jié)束之后，他們對(duì)網(wǎng)上的意見(jiàn)進(jìn)行了一個(gè)量化的統(tǒng)計(jì),、分析,，作出調(diào)研報(bào)告。同時(shí)對(duì)所有的意見(jiàn)進(jìn)行了整理歸類(lèi),，做成勞動(dòng)合同法草案百條意見(jiàn)的資料,。報(bào)告和資料在2006年12月勞動(dòng)合同法草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)二次審議的時(shí)候，被作為參閱資料,，發(fā)到會(huì)上供所有參加會(huì)議的常委會(huì)組成人員審議時(shí)作參考,。“所以,，每個(gè)人提出的意見(jiàn),，都對(duì)這部法律出臺(tái)起到了重要作用�,！边@位負(fù)責(zé)人表示,。
十屆全國(guó)人大常委會(huì)還相繼公布了就業(yè)促進(jìn)法草案、水污染防治法修訂草案,，在制定與自己生活息息相關(guān)的法律法規(guī)方面,，中國(guó)普通民眾正在擁有越來(lái)越響亮的話(huà)語(yǔ)權(quán)；在這些立法實(shí)踐中,，立法機(jī)關(guān)也積累了豐富經(jīng)驗(yàn),，傾聽(tīng)公民意見(jiàn)也逐漸成為中國(guó)立法的規(guī)定程序�,！笆畬萌珖�(guó)人大及其常委會(huì)在立法思想,、理論、理念等方面積累了不少經(jīng)驗(yàn),，對(duì)立法形式,、工作方法的特點(diǎn)和規(guī)律進(jìn)行了許多有益的探索，這本身就是一筆寶貴財(cái)富,，必將對(duì)我國(guó)今后法制建設(shè),、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家起到重要指導(dǎo)作用�,！比珖�(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),。
“開(kāi)門(mén)立法”可追溯到五十多年前
其實(shí),，全國(guó)人大常委會(huì)“開(kāi)門(mén)立法”要上溯到上個(gè)世紀(jì)五十年代。
1954年9月15日,，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開(kāi),。這次會(huì)議的一項(xiàng)重要議程是：討論制定新中國(guó)的根本大法———憲法。
“大會(huì)執(zhí)行主席宣布表決結(jié)果：投票數(shù)1197張,，同意票1197張,。許多代表情不自禁地站了起來(lái)，高呼共產(chǎn)黨萬(wàn)歲,�,！边@一幕，雖時(shí)隔五十多年,，親歷者卻仍歷歷在目,。
有專(zhuān)家分析，1954年憲法之所以深得人心,，是因?yàn)樗哂袕V泛的群眾基礎(chǔ),。在制定這部憲法時(shí)，草案初稿曾下發(fā)各大行政區(qū),、各省市,、自治區(qū)和50萬(wàn)人口以上的省轄市，組織了大規(guī)模的憲法草案大討論,，提出了5900條修改意見(jiàn)。
6月15日,，憲法草案向全社會(huì)公布,，征求意見(jiàn)歷時(shí)2個(gè)多月。其間,，先后有1.5億多人次參與討論,，對(duì)憲法草案提出了大量修改意見(jiàn)。根據(jù)這些意見(jiàn),，憲法起草委員會(huì)對(duì)原來(lái)的草案再度作了修改,。這是我國(guó)第一次向社會(huì)全文公布法律草案，公開(kāi)征求意見(jiàn),。正是由于全民意志和智慧的投入,，1954年憲法經(jīng)受住了時(shí)間風(fēng)雨的檢驗(yàn)。時(shí)至今天,，它所確立的許多重要制度,，仍被現(xiàn)行憲法所繼承。
1978年,，黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放新時(shí)期,。這次具有重大歷史意義的會(huì)議提出,，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制,，使民主制度化,、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性,、連續(xù)性和極大的權(quán)威,，“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”,。因此,，制定一部全面反映新時(shí)期黨和人民共同意志的新憲法，成為當(dāng)時(shí)一項(xiàng)迫切的重要任務(wù),。1982年4月26日到8月底,，草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)。這是改革開(kāi)放后第一部公開(kāi)征求意見(jiàn)的法律草案,。
這次全民討論的規(guī)模之大,、參與人數(shù)之多、影響之廣,，成為公民參與立法工作的范例,。許多重要的合理的意見(jiàn)都得到采納，具體規(guī)定作了許多補(bǔ)充和修改,，共計(jì)近百處,。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)了這部新憲法,，這也是我國(guó)立法史上第一部公開(kāi)表決結(jié)果的法律項(xiàng)目,。
公布法律草案從九屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始邁上一個(gè)新臺(tái)階。1998年3月21日,，在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議上,，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬明確提出，立法要堅(jiān)持走群眾路線(xiàn),，在立法過(guò)程中,，“要采取各種形式，廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)”,。九屆全國(guó)人大組成之后的一年中,，就向全民公布了土地管理法修訂草案、村民委員會(huì)組織法草案和合同法草案,。
土地管理法修訂草案1998年4月29日公布征求意見(jiàn)后,，31個(gè)省、市,、自治區(qū)全部反饋了意見(jiàn),；25個(gè)大中城市和52個(gè)中央有關(guān)部門(mén)提出了意見(jiàn)和建議,。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)共收到人民群眾來(lái)信675件，其中,，來(lái)自單位的意見(jiàn)173件,，來(lái)自公民個(gè)人的有502件。許多來(lái)信多人聯(lián)署,，人數(shù)最多的一件共有836人簽名,。
還值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日,，婚姻法修正案草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn),。截至當(dāng)年2月28日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委共收到群眾來(lái)信來(lái)函3829件,，后來(lái)又陸續(xù)收到一些,，大約共有4000多件，通過(guò)報(bào)紙,、期刊和網(wǎng)絡(luò)等媒體也收到數(shù)以千計(jì)的意見(jiàn),。來(lái)信者中，年齡最大的90歲,，最小的僅有13歲,。公眾對(duì)原婚姻法的絕大多數(shù)條款都提出了意見(jiàn)。這次征求意見(jiàn)是當(dāng)時(shí)參與立法人數(shù)最多的一次,，提出意見(jiàn)最廣泛的一次,，也是人民群眾第一次通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與立法。
將關(guān)系廣大人民群眾切身利益的重要法律草案向社會(huì)公布,，廣泛征求全民的意見(jiàn),，使他們有了直接表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)，有了發(fā)表意見(jiàn)甚至是表達(dá)不滿(mǎn)的權(quán)利,。而最高立法機(jī)關(guān),，也拓寬了一個(gè)最廣大,、最直接評(píng)價(jià)法律草案價(jià)值取向的民主渠道,，將百姓的意見(jiàn)擺到立法的桌案，并吸納進(jìn)法律之中,�,！笆狗沙浞址从橙嗣竦囊庵尽保陀辛巳绻人氚愠恋榈榈膶�(shí)在意義,。法律界人士評(píng)價(jià)說(shuō),。
大規(guī)模討論效果優(yōu)于大規(guī)模學(xué)習(xí)
“‘開(kāi)門(mén)立法’本身就是一個(gè)普法教育、釋放意見(jiàn),、凝聚共識(shí)的過(guò)程,�,！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。
4月20日,，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳宣布,，今后，全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案一般都予以公開(kāi),，廣泛征求各方面意見(jiàn),。法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)成為常態(tài)，這一突破清晰地彰顯了全國(guó)人大常委會(huì)在立法理念上的重大改變,。
“所有的法律草案原則上都向全社會(huì)公布,，聽(tīng)取全民意見(jiàn)，這無(wú)疑將對(duì)我國(guó)的民主法制進(jìn)程起到促進(jìn)作用,�,！睉椃▽W(xué)專(zhuān)家、中國(guó)青年政治學(xué)院法律系教授馬嶺說(shuō),，在這方面我們過(guò)去已積累了一些經(jīng)驗(yàn),，‘開(kāi)門(mén)立法’的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟，我國(guó)的法制實(shí)踐證明我們能夠做到,、做好這項(xiàng)工作,。“也許有人認(rèn)為法律草案原則上都交全民討論太麻煩,、成本太高,，但事實(shí)上未經(jīng)全民討論的法律通過(guò)后，在全社會(huì)組織的有關(guān)對(duì)新法律的廣泛,、深入的學(xué)習(xí)宣傳,，也是很麻煩、成本很高的,�,！瘪R嶺表示，不論是從保障法律的質(zhì)量還是從培養(yǎng)公民法治觀念的角度看,，這種法律通過(guò)后的大規(guī)模學(xué)習(xí)都不如法律通過(guò)前的大規(guī)模討論效果好,。
“討論是一種參與，是一種更有效的公民教育,，通過(guò)這種對(duì)國(guó)家事務(wù)的參與以及在參與中各種意見(jiàn)的爭(zhēng)論,，能夠使法律更加完善，也有利于增強(qiáng)公民的主人公意識(shí),；而法律通過(guò)后的學(xué)習(xí)往往成為一種被動(dòng)的接受和領(lǐng)會(huì),，一些有益的意見(jiàn)可能被排斥在外，不利于公民民主意識(shí)的培養(yǎng),�,！瘪R嶺說(shuō),。
“人民參與國(guó)家立法是再正當(dāng)、正常不過(guò)的事,。但人民如何參與立法,，參與的方式、途徑以及程序,，都還需要進(jìn)一步作出具體規(guī)定,。”馬嶺說(shuō),，如果我們要將“開(kāi)門(mén)立法”長(zhǎng)期,、持久地堅(jiān)持下去，就應(yīng)當(dāng)將其制度化,、法律化,，不僅有原則規(guī)范，而且有具體的操作規(guī)則,。
“公開(kāi)法律草案由特例成為常態(tài)是一個(gè)讓人欣喜的轉(zhuǎn)變,。”北京律師錢(qián)紅驥認(rèn)為,，這一舉措具有多方面的積極意義和效果：首先,，可以通過(guò)社會(huì)的廣泛參與，彌補(bǔ)或修正相關(guān)法律草案的不足或不當(dāng)之處,；其次,，通過(guò)法律草案的公布和征求意見(jiàn)，可以把新法律向社會(huì)公眾進(jìn)行有效公開(kāi)和宣傳,，有利于該法律的執(zhí)行,；再次，將法律草案公開(kāi)并征求意見(jiàn),，是有效體現(xiàn)全民參與立法,、民主立法的制度創(chuàng)新。 |