2009年9月8日上午9時(shí)30分,，深圳市人民政府在市民中心舉行31個(gè)政府工作部門(mén)掛牌儀式并公布新機(jī)構(gòu)的“三定”方案,。此輪機(jī)構(gòu)改革,，目標(biāo)是要進(jìn)一步厘清理順政府、市場(chǎng),、社會(huì)三者關(guān)系,，從而提高公共服務(wù)效能。在此背景下,，法定機(jī)構(gòu)的建設(shè),，又一次提上政府議事日程。
實(shí)際上,，早在2008年6月,，“深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心” 就正式掛牌成立，作為深圳第一家法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn),，雖然其實(shí)際運(yùn)作已經(jīng)展開(kāi),，但相關(guān)的事權(quán)界定、職能分解和流程規(guī)范等法規(guī)建立還處于探索階段,。
“法定機(jī)構(gòu)”這一概念備受關(guān)注也不過(guò)幾年時(shí)間,。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)和社會(huì)需求的不斷變化，城市公共服務(wù)供給的主體也朝著多元化方向發(fā)展,。當(dāng)然,，政府是提供公共服務(wù)的核心，其他主體包括事業(yè)單位,、企業(yè)及社會(huì)組織,。法定機(jī)構(gòu)是在事業(yè)單位改制的背景下引入的一個(gè)新概念，作為城市公共服務(wù)提供的另一主體,，越來(lái)越受到重視,。
“法定機(jī)構(gòu)”具體定義是“根據(jù)立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的專(zhuān)門(mén)法律或一部法律的某條款而設(shè)立的,、具體職責(zé)和主要業(yè)務(wù)范圍由法律規(guī)定的管理社會(huì)公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的公營(yíng)機(jī)構(gòu)，依照國(guó)家有關(guān)法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，具有獨(dú)立法人地位”,�,！�
實(shí)際上，在各類(lèi)主體所提供的公共服務(wù)中,，有一部分不僅具有公共利益的性質(zhì),，而且專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求非常高，如規(guī)劃設(shè)計(jì),、檢測(cè)服務(wù)等,。筆者認(rèn)為，這種公共利益明顯,、專(zhuān)業(yè)技術(shù)要求高的公共服務(wù),，可以作為構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)的突破口。
首先,，政府的體制規(guī)模約束,，不可能形成完備的專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，難以承擔(dān)全部的公共服務(wù)內(nèi)容,；其次,，事業(yè)單位本來(lái)就游離在體制內(nèi)外，相關(guān)的事權(quán)界定,、職能分解和流程規(guī)范一直以來(lái)就沒(méi)有厘清,。此外，如果由企業(yè)來(lái)提供,，由于追求利潤(rùn)最大化是其天然的內(nèi)在誘因,，難免會(huì)出現(xiàn)以損害公共利益為代價(jià)來(lái)謀求自身利益的現(xiàn)象，而監(jiān)管的成本往往是高昂的,。再看民間公共服務(wù)組織，目前尚未完全規(guī)范發(fā)展,，尤其是資金來(lái)源不夠,、政府授權(quán)不足等問(wèn)題成為其提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)的瓶頸�,！�
由此，在政府與市場(chǎng)之間,，催生了法定機(jī)構(gòu)這一組織形態(tài),。法定機(jī)構(gòu)兼有公共性與經(jīng)營(yíng)性,，它與政府,、事業(yè)單位相比的優(yōu)勢(shì)在于：一是擁有管理,、人事聘用和獨(dú)立的財(cái)權(quán),，能以有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)化薪酬吸引更多的人才,；二是法定機(jī)構(gòu)一般以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式接受撥款,，但是不受政府部門(mén)的微觀干預(yù),，因此能夠扮演政府體系之外的比較中立,、客觀的角色,，在政府與公眾之間出現(xiàn)某些暫時(shí)性的矛盾與沖突時(shí)起到一定程度上的緩沖作用,；三是法定機(jī)構(gòu)能夠克服政府部門(mén)因程序繁多所帶來(lái)的體制僵化,、效率低下以及針對(duì)性較差的問(wèn)題，具有一定的專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性以及靈活性,。
與企業(yè)相比,，法定機(jī)構(gòu)董事會(huì)或理事會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)一般要報(bào)政府認(rèn)可，決策過(guò)程在政府,、公眾特別是服務(wù)對(duì)象的監(jiān)督下進(jìn)行,，信息公開(kāi)透明，更能保障公共利益,。而與社會(huì)組織的區(qū)別在于,，它并非個(gè)人的簡(jiǎn)單集合而是專(zhuān)業(yè)化、服務(wù)類(lèi)的實(shí)業(yè)態(tài)組織,，其產(chǎn)出不是活動(dòng)而是可清晰劃分的具有某種特性的公共服務(wù),，并擔(dān)負(fù)著政府的公共管理使命,。
新加坡是充分發(fā)揮法定機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)中的作用的最典型的國(guó)家,。目前新加坡設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)多達(dá)60多個(gè),，新加坡政府的十幾個(gè)部中，除了外交部和國(guó)防部,，其他所有部門(mén)均設(shè)有一個(gè)或多個(gè)法定機(jī)構(gòu)，幾乎壟斷了全國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)事業(yè),。每個(gè)法定機(jī)構(gòu)都由立法機(jī)關(guān)通過(guò)一個(gè)相應(yīng)的法案來(lái)設(shè)立,。它們?nèi)杂筛鞑课茌牐啥聲?huì)和管理層負(fù)責(zé),。這些法定機(jī)構(gòu)采用企業(yè)運(yùn)作的模式,，想方設(shè)法在競(jìng)爭(zhēng)中確保收入高于支出,。并且有法定的執(zhí)法權(quán),，經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府的援助金、代理費(fèi)和向公眾或商業(yè)機(jī)構(gòu)收費(fèi),。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段法定機(jī)構(gòu)應(yīng)作為規(guī)模較大的,、具有明顯公益性的、可以提供某些專(zhuān)業(yè)性技術(shù)或者是監(jiān)管類(lèi)的事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型之取向,。目前，深圳城市規(guī)劃發(fā)展研究中心經(jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐探索，作為公立非營(yíng)利法定機(jī)構(gòu),，為城市規(guī)劃主管部門(mén)提供了良好的城市規(guī)劃技術(shù)支持,，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,。
但事業(yè)單位向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型往往面臨著以下問(wèn)題：首先在法律上需要尋求突破，相關(guān)的立法工作需克服制度,、體制上的障礙,；二是由于事業(yè)單位設(shè)有編制與行政級(jí)別,，而轉(zhuǎn)為法定機(jī)構(gòu)后，這種待遇將被取消,，需妥善解決相關(guān)的利益補(bǔ)償和社會(huì)保障問(wèn)題。
由此,，在推動(dòng)法定機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)循序漸進(jìn),。具體建議：一是突破法律,，加快法定機(jī)構(gòu)的立法工作，制定法定機(jī)構(gòu)的設(shè)立,、變更等法律程序。二是在注冊(cè)登記中,，注冊(cè)類(lèi)型只有“企業(yè)、事業(yè)單位,、社會(huì)組織”三類(lèi)，應(yīng)增加“法定機(jī)構(gòu)”這一類(lèi)別,，賦予法定機(jī)構(gòu)合法的定位。三是首先鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)性的,、規(guī)模較大的承擔(dān)著公共服務(wù)職能的事業(yè)單位成立法定機(jī)構(gòu),。四是在事業(yè)單位向法定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，人員的待遇盡量采取“老人老辦法,、新人新辦法”的模式,，以減小改革的阻力。五是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,，對(duì)先后成立的法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作進(jìn)行充分驗(yàn)證取得成功后,，大力推動(dòng)政府部門(mén),、事業(yè)單位、社會(huì)組織等類(lèi)型不同,、服務(wù)領(lǐng)域各異的主體轉(zhuǎn)型為法定機(jī)構(gòu),，同時(shí)鼓勵(lì)新機(jī)構(gòu)的成立，形成“政府,、法定機(jī)構(gòu),、企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織”多種主體共同提供公共服務(wù)的新格局,。 |
|