近日,由住房和城鄉(xiāng)建設部批準立項的《中國城市綜合管理體制及其運行機制研究》課題組就該課題大綱開始向公眾征求意見。此項研究建議,，各地成立由市長牽頭的城市管理委員會,。住建部政策研究中心城建管理研究處處長翟寶輝稱，將一個城市多部門的城市管理職能協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,形成“大城管”格局,，有利于建立城市管理的科學概念體系,。
這個課題要解決的是一個歷史難題。長期以來,，中國城市管理一直是個老大難問題,。據(jù)說因小攤小販太多且無證經(jīng)營,，給城市衛(wèi)生、交通,、治安帶來了大麻煩,，損害了城市形象，于是各地方政府紛紛組建了具有地方特色的城管執(zhí)法隊伍,。與國家統(tǒng)一編制的“公安局”,、“教育局”等部門不一樣，這個部門愛怎么叫怎么叫,，在廣州叫做“城市管理綜合執(zhí)法局”,，在北京叫做“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，在武漢則叫做“城市管理局,、城市管理執(zhí)法局”,；并且各有各的掛靠部門。
區(qū)別于其他執(zhí)法機構(gòu),，城管執(zhí)法機構(gòu)的特色在于,，在國務院它找不到對口的領(lǐng)導機構(gòu)，地方政府的城管執(zhí)法機構(gòu)一直缺乏全國性的立法管理,。這就產(chǎn)生了悖論：一個被地方政府寄予厚望的執(zhí)法機構(gòu),，居然沒有法定地位和嚴格的執(zhí)法規(guī)范。此外,，非公務員的外聘來源,，導致城管從業(yè)者來源混亂，素質(zhì)不一,。為表現(xiàn)自己的工作業(yè)績,，這些非法執(zhí)法者往往與為了生計奔波的流動人員發(fā)生尖銳沖突，由此引發(fā)的暴力沖突層出不窮,，令城管隊伍整體上承受輿論的巨大壓力,。
就上述問題，課題組有針對性地提出,，城管的職責由住建部歸口管理,以城市建設司為基礎,組建城市建設與綜合管理司,或單獨設立城市綜合管理指導司,；大城管主任由市長兼任,分管副市長任副主任,城市管理委員會辦公室設在城市綜合管理局內(nèi),局長兼任辦公室主任；化解多頭管理,。
課題組還提出,，“城管應該管也只能管城市基礎功能和城市公共空間,而衍生功能即人類各種政治、經(jīng)濟,、社會活動,則不應當由城管去管理”,，“化解城市公共空間管理矛盾的關(guān)鍵點,在于給予弱勢群體盡可能多的實際可分享空間”。
相對過去很多治標不治本的建議，這個建議直面了城管的合法性和制度性問題,，有明顯的進步意義,。作為最高一級政府部門，住建部能如此認真地提出維護公民權(quán)利和保障弱勢群體的這一體現(xiàn)公平正義價值取向的觀點,，值得被輿論界充分肯定,。
對這次城管改革，我們當然還抱有更高的希望,。那就是好愿望的落實：必須從《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等國家立法層面,，徹底解決中國城市管理執(zhí)法機構(gòu)的合法性問題。
具體說來,，首先是將城管執(zhí)法人員納入到《公務員法》的管理范疇中去,，改變過去那種聘用城管人員無法可依的局面；其二,，要徹底解決城管執(zhí)法的合法性授權(quán)問題,；第三，如果城管必須有執(zhí)法權(quán)力,，一定要明確城管執(zhí)法的規(guī)范和限制問題,，對城管執(zhí)法中的非法行使，要充分確立民權(quán)救濟機制,，在制度上為行政復議,、行政訴訟提供足夠的司法空間，使民告官有成功的可能,；第四，基于精簡政府機構(gòu),、建設“小政府”的目標,，應考慮發(fā)展社會中介組織，加強民眾自我管理,、自我組織,、自我監(jiān)督的能力，這樣城管的矛盾焦點就不會集中在政府身上,；第五,，無論全國人大及其常委會，還是其他國家機構(gòu),，以及社會各界,，都要認真探討這個課題，以推動在制度層面完成城市管理朝向法治軌道的真正轉(zhuǎn)型,。（作者系四川大學蘇州研究院研究員）
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