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今年初,，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》向全社會(huì)征求意見(jiàn)后,，社會(huì)各界對(duì)其熱切的期盼與討論也推向了一個(gè)高潮。從目前人們對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的討論情況來(lái)看,，這項(xiàng)立法工作還需要解決一些瓶頸問(wèn)題,。其中,，主要存在以下三大困難：第一，在制度運(yùn)行中存在很多問(wèn)題尚未定論,，難以立法的形式固定下來(lái),；第二，在激烈的博弈過(guò)程中,，利益格局正在形成,，需要極大勇氣才能重新理順利益關(guān)系，進(jìn)一步完善社保制度,；第三,，在一些重大制度設(shè)計(jì)和模式選擇上還存在較大分歧，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí),。
今年初,，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》向全社會(huì)征求意見(jiàn)后，社會(huì)各界對(duì)其熱切的期盼與討論也推向了一個(gè)高潮,。自十六屆六中全會(huì)以來(lái),，社會(huì)各界將《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法視為是構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)制度保證。從人們對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的熱烈討論來(lái)看,，目前這項(xiàng)立法工作還需要解決一些瓶頸問(wèn)題,。筆者認(rèn)為，主要存在以下三大困難,。
第一,，在制度運(yùn)行中存在很多問(wèn)題還沒(méi)有定論,，難以立法的形式固定下來(lái)。眾所周知,，十多年前的社會(huì)保險(xiǎn)制度肇始于國(guó)企改革,。如今，當(dāng)國(guó)企和正規(guī)部門(mén)已被全部覆蓋進(jìn)來(lái)并將推向全社會(huì)時(shí)卻發(fā)現(xiàn),，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)制度還存在著一些難以適應(yīng)的制度性特征,，不得不“邊改革，邊完善,，邊推進(jìn)”,。所以，社保制度和結(jié)構(gòu)始終處于不斷變動(dòng)之中,，制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中所存在的一些重大問(wèn)題仍處于探索和摸索之中,，難有定論。作為社會(huì)保險(xiǎn)的一部基本大法,，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在落筆時(shí)就一時(shí)難以決斷,，令人們左右為難。
本來(lái),，一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍�,，因�(yàn)槠浠纠砟睢⒒驹瓌t和基本目標(biāo)已在《憲法》中明確下來(lái),，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度,。”在《勞動(dòng)法》里也單獨(dú)設(shè)立了第九章“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”,，對(duì)基本框架,、基本要求和基本制度做出了七條五款的詳細(xì)規(guī)定。所以,，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的依據(jù)早已給定,，它們都是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的上位法，作為位階較低的《社會(huì)保險(xiǎn)法》理應(yīng)予以細(xì)化,，具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍�,。�?dāng)然，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的下位法還應(yīng)有很多很多,，如五個(gè)險(xiǎn)種的體例和社�,；鸨O(jiān)督體例等。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》具有可操作性,，這是一個(gè)國(guó)際慣例,。但由于我國(guó)社保制度建設(shè)正處于變動(dòng)之中，要解決的問(wèn)題相互制約或互為條件，小到參保人和單位的費(fèi)率水平確定,、個(gè)人待遇權(quán)益的明確預(yù)期,、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細(xì)致規(guī)定等,，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法,、農(nóng)村居民養(yǎng)老的方案，再到社�,；鹜顿Y運(yùn)營(yíng)體制,、實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間和步驟等，都沒(méi)有明確的規(guī)定,，全社會(huì)沒(méi)有一個(gè)預(yù)期,，只能走一步看一步，這就為立法工作帶來(lái)了許多不確定性,。對(duì)這些沒(méi)有定論的事情就不得不回避和簡(jiǎn)化,，采取授權(quán)的方式“繞著走”，留下了較大的“真空”,。
毫無(wú)疑問(wèn),，在立法過(guò)程中從執(zhí)行部門(mén)到立法機(jī)關(guān)，他們都試圖對(duì)這些問(wèn)題給出一個(gè)相對(duì)明晰的“說(shuō)法”,，但一時(shí)卻很難辦到,。于是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》處于兩難境地：或是解放思想,、實(shí)事求是,，克服畏難情緒，知難而上,，對(duì)社保制度進(jìn)行一次反省,，對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行一次改革，利用這次立法的機(jī)會(huì)使未定型,、未定性,、未定局的制度從此開(kāi)始定型、定性,、定局,，把這個(gè)制度理順，走出不斷打補(bǔ)丁的怪圈之中,，從根子上一次性解決全部的潛在問(wèn)題,；或是避重就輕，修修補(bǔ)補(bǔ),，簡(jiǎn)單地只對(duì)現(xiàn)存制度進(jìn)行一次宏觀的空洞肯定,，對(duì)難以解決的困難采取“授權(quán)”的辦法，把矛盾留給執(zhí)行部門(mén),。
比如,，《社會(huì)保險(xiǎn)法》無(wú)法明確規(guī)定養(yǎng)老金待遇水平的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制,。一個(gè)社保制度的待遇自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)該明確下來(lái)，但自1997年明確統(tǒng)賬結(jié)合比例之日起,，養(yǎng)老金水平逐年下降就已開(kāi)始,，北京等地區(qū)已從幾年前的60%下降到目前的40%，與機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之間的差距越來(lái)越大,。為此,，國(guó)務(wù)院不得不決定采取連續(xù)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平的辦法，對(duì)制度運(yùn)行機(jī)制予以干預(yù),，今年已是連續(xù)第5年上調(diào)養(yǎng)老金待遇水平,。對(duì)待遇水平的這種人為干預(yù)是不得已而為之的，這不但加大了社�,；鸬呢�(cái)務(wù)壓力,，而且也嚴(yán)重影響了社保制度待遇給付的內(nèi)生機(jī)制。這說(shuō)明,，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí),，要想單兵突破解決某一兩個(gè)困難是辦不到，也是不可能的,。
另外,，很多基本問(wèn)題也難有定論，這是因?yàn)橐恍┲饕贫忍攸c(diǎn)始終處于不得不變動(dòng)之中,。例如,，個(gè)人賬戶規(guī)模和是否做實(shí)賬戶應(yīng)是建立“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的一個(gè)非常重要的制度特征，在立法中應(yīng)予以明確,。因?yàn)�,，它既涉及個(gè)人的責(zé)任，也決定了未來(lái)的收益,，是社保制度設(shè)計(jì)當(dāng)中的一個(gè)重要參數(shù),。但是，十多年來(lái),，個(gè)人賬戶規(guī)模始終處于不斷的變動(dòng)之中,。2005年中央政府規(guī)定，全國(guó)個(gè)人賬戶比例統(tǒng)一下調(diào)到8%并完全由個(gè)人繳費(fèi)形成,。至于做實(shí)個(gè)人賬戶比例,，在做實(shí)個(gè)人賬戶過(guò)程中遇到的困難也十分令人困擾，龐大的賬戶基金存量與當(dāng)期統(tǒng)籌部分出現(xiàn)的較大缺口之間需要協(xié)調(diào)安排,，投資渠道和增值方式問(wèn)題更加尖銳等,，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)這些難題卻只字不提。
于是，在立法者與制度設(shè)計(jì)者不是統(tǒng)一的情況下,，《社會(huì)保險(xiǎn)法》就只能對(duì)現(xiàn)存制度籠統(tǒng)地進(jìn)行“追認(rèn)”,，使之合法化，卻回避當(dāng)前的諸多困難,，采取授權(quán)的辦法為執(zhí)行部門(mén)留下空間,。同時(shí)，對(duì)未來(lái)的前景做出粗輪廓的描述,，使之輕描淡寫(xiě),，模模糊糊。
第二,，在激烈的博弈過(guò)程中，利益格局正在形成,，需要極大的勇氣才能予以重新理順,。毋庸諱言，任何一種社保制度,，都是不同社會(huì)集團(tuán)與政府部門(mén)彼此博弈的結(jié)果,，是特定制度安排下公共選擇的產(chǎn)物，具有一定的必然性,。我國(guó)社保制度的歷史雖然不是很長(zhǎng),，只有十多年的歷史，但業(yè)已形成一定的路徑依賴(lài),，各利益主體間的均衡正在形成,，要想打破，也是需要極大的勇氣,。
例如,，個(gè)人賬戶基金市場(chǎng)化投資是大勢(shì)所趨，但各省之間態(tài)度不一,，部門(mén)間,、中央與地方之間的利益不盡一致，賬戶基金投資政策始終難以出臺(tái),。
再例如,，早在十多年前，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌在中央文件中早已提出,，但由于種種原因卻難以實(shí)現(xiàn),。其中，一個(gè)重要阻力來(lái)自于地方,。為此,，有關(guān)部門(mén)曾擬定了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)：全省統(tǒng)一政策（指費(fèi)率和費(fèi)基等）、統(tǒng)一計(jì)發(fā)（指計(jì)發(fā)公式和統(tǒng)籌項(xiàng)目等）、統(tǒng)一調(diào)度（指省級(jí)直接管理,、省級(jí)核算,，結(jié)余基金由省級(jí)授權(quán)市縣管理）、統(tǒng)一預(yù)算（指明確各級(jí)政府責(zé)任）和統(tǒng)一流程（指業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程）,。目前,，這個(gè)“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)是17個(gè)省實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的主要依據(jù)，其本質(zhì)是“預(yù)算管理,，兩級(jí)調(diào)劑”,。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)給出一個(gè)與國(guó)際慣例一致的權(quán)威概念解釋?zhuān)鎸?duì)復(fù)雜的地方利益主體，這又是十分困難的,。
此外,，激烈的部門(mén)博弈還表現(xiàn)在社保費(fèi)征繳體制上，這也是《社會(huì)保險(xiǎn)法》征求意見(jiàn)稿又一個(gè)不得不授權(quán)國(guó)務(wù)院的領(lǐng)域,。從目前來(lái)看,，已形成了由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或委托稅務(wù)部門(mén)代征的“雙重征繳”體制，由此帶來(lái)的許多問(wèn)題已“積重難返”,。此次立法,，或把困難“推給”國(guó)務(wù)院“另行規(guī)定”，或?qū)ⅰ半p重征繳”體制予以合法化,。在這二者之間,，《社會(huì)保險(xiǎn)法》顯然只能選擇前者，這是“次優(yōu)”選擇,�,！白顑�(yōu)”應(yīng)是將此次立法視為厘清體制和機(jī)制不順的一個(gè)機(jī)遇，徹底解決征繳體制不順的問(wèn)題,。當(dāng)然,，這就需要一些時(shí)日，而不應(yīng)急于求成,。寧可慢點(diǎn),，也要好點(diǎn)。
總之,，《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法過(guò)程中充滿了博弈,，這是此次社保立法面臨的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。鑒于我國(guó)社保制度中的各利益主體正在形成,，如不利用此次立法的機(jī)會(huì)早日決斷和打破這個(gè)僵局,，它將嚴(yán)重制約和影響制度的運(yùn)行質(zhì)量。
第三,，在一些重大制度設(shè)計(jì)和模式選擇上還存在較大分歧,，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí),。目前，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》過(guò)程中遇到的第三大困難是,，在許多重大問(wèn)題上沒(méi)有達(dá)成社會(huì)共識(shí),。
在中國(guó)社保模式選擇等許多重大問(wèn)題上，中國(guó)學(xué)者的看法與意見(jiàn)相去甚遠(yuǎn),，即使在學(xué)者之間也會(huì)見(jiàn)仁見(jiàn)智,，更不用說(shuō)學(xué)者與決策者之間存在的差距了。一方面,，這是好事,，對(duì)分歧應(yīng)采取百花齊放和百家爭(zhēng)鳴的態(tài)度，但另一方面也說(shuō)明在重大問(wèn)題上遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí),。這不僅影響了中國(guó)社保制度的建設(shè)進(jìn)程,，致使社保制度改革在許多方面舉棋不定。因?yàn)�,，在多年�?shí)踐中所遇到的制度困境,，已導(dǎo)致其改革步伐停頓下來(lái)，這就為制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》帶來(lái)了許多困難,，立法者不得不花費(fèi)大量時(shí)間去做一些“前期”的研討工作，甚至去探討一些基本問(wèn)題,。
多年來(lái),，在一些重大問(wèn)題上遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域不勝枚舉。這里,，僅列舉幾例,。
首先，關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制模式及做實(shí)個(gè)人賬戶問(wèn)題的爭(zhēng)論,。早在十多年前,，“統(tǒng)賬結(jié)合”是就以中央文件的形式明確下來(lái)的一種制度模式，做實(shí)個(gè)人賬戶是實(shí)現(xiàn)這個(gè)模式的一個(gè)制度目標(biāo),，這個(gè)制度模式和制度目標(biāo)已成為歷屆政府的一個(gè)訴求,。但是，隨著改革的不斷深入,，在這個(gè)制度模式和制度目標(biāo)的追求過(guò)程中,，當(dāng)年未曾預(yù)見(jiàn)到的一些問(wèn)題和困難隨之不斷涌現(xiàn)，并且越來(lái)越復(fù)雜,，壓力越來(lái)越大,，可供選擇的政策工具卻相對(duì)越來(lái)越少，在一些重大問(wèn)題上形成了兩難境地,。例如,，面對(duì)2億多農(nóng)民工的跨省流動(dòng)困境,，統(tǒng)籌部分已日益成為便攜性的一個(gè)痼疾，農(nóng)民工的“退�,！爆F(xiàn)象有增無(wú)減,。面對(duì)這樣一個(gè)爭(zhēng)論異常激烈但答案卻十分簡(jiǎn)單的難題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》必然處于一個(gè)十分尷尬的境地,。
其次,，關(guān)于提高社會(huì)統(tǒng)籌層次的路徑與時(shí)間表的制度安排問(wèn)題。其實(shí),，社會(huì)各界對(duì)提高社會(huì)統(tǒng)籌層次重要性的認(rèn)識(shí)都已高度統(tǒng)一,，但在立法過(guò)程中卻難以明確這個(gè)問(wèn)題，不得不采取授權(quán)的辦法,。如第六十二條規(guī)定,，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌,。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間,、步驟，由國(guó)務(wù)院規(guī)定,�,！�
按目前的宣傳，在2009年底實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的升級(jí)統(tǒng)籌,，恐怕等該法出臺(tái)時(shí)省級(jí)統(tǒng)籌早已“實(shí)現(xiàn)”,，這就涉及統(tǒng)籌的衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。
但從目前官方采取提高統(tǒng)籌層次的政策取向和給出的時(shí)間表上看,，2009年底全國(guó)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,，2012年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，顯然是試圖通過(guò)修修補(bǔ)補(bǔ)的行政手段予以“變通解決”,，而不是通過(guò)制度改革的方式予以徹底解決,。
可以肯定地說(shuō)，不改變目前的制度框架就試圖提高統(tǒng)籌層次,，必將潛伏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下，利用行政手段試圖解決提高統(tǒng)籌部分與二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的嚴(yán)重沖突,，是難以奏效的,。
再次，建立一個(gè)多層次和多支柱的社會(huì)保障制度,，早已成為世界各個(gè)政府的共識(shí),。但是，在稅優(yōu)安排中,，我國(guó)第二支柱補(bǔ)充企業(yè)保險(xiǎn)的作用和地位卻始終沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái),。雖然第二支柱已超出社會(huì)保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種的范圍,，但作為“社會(huì)保險(xiǎn)”的基本大法，在立法中對(duì)“社會(huì)保障”第二支柱給出一個(gè)基本原則是無(wú)可厚非的,，它必將促進(jìn)第二支柱的發(fā)展,，有利于加快多層次保障體系的歷史進(jìn)程。不過(guò),，業(yè)內(nèi)對(duì)這個(gè)問(wèn)題也未達(dá)成共識(shí),，甚至還引發(fā)過(guò)公開(kāi)的社會(huì)爭(zhēng)議。實(shí)際上,，關(guān)于企業(yè)年金的激烈爭(zhēng)議,，其本質(zhì)還在于部門(mén)利益的博弈，這是沒(méi)能達(dá)成社會(huì)共識(shí)的根源之一,。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員） |