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今年初,，在《社會保險法》向全社會征求意見后，社會各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個高潮,。從目前人們對《社會保險法》的討論情況來看,，這項立法工作還需要解決一些瓶頸問題。其中，主要存在以下三大困難：第一,，在制度運行中存在很多問題尚未定論,，難以立法的形式固定下來；第二,，在激烈的博弈過程中,，利益格局正在形成，需要極大勇氣才能重新理順利益關(guān)系,，進一步完善社保制度,；第三，在一些重大制度設(shè)計和模式選擇上還存在較大分歧,，遠沒達成廣泛的社會共識,。
今年初，在《社會保險法》向全社會征求意見后,，社會各界對其熱切的期盼與討論也推向了一個高潮,。自十六屆六中全會以來，社會各界將《社會保險法》立法視為是構(gòu)建和諧社會的一個制度保證,。從人們對《社會保險法》的熱烈討論來看,，目前這項立法工作還需要解決一些瓶頸問題。筆者認為,，主要存在以下三大困難,。
第一，在制度運行中存在很多問題還沒有定論,，難以立法的形式固定下來,。眾所周知，十多年前的社會保險制度肇始于國企改革,。如今,，當國企和正規(guī)部門已被全部覆蓋進來并將推向全社會時卻發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)保險制度還存在著一些難以適應(yīng)的制度性特征,，不得不“邊改革,，邊完善，邊推進”,。所以,，社保制度和結(jié)構(gòu)始終處于不斷變動之中，制度設(shè)計和運行中所存在的一些重大問題仍處于探索和摸索之中,，難有定論,。作為社會保險的一部基本大法，《社會保險法》在落筆時就一時難以決斷,，令人們左右為難,。
本來，一部《社會保險法》應(yīng)該具有相當?shù)目刹僮餍裕驗槠浠纠砟�,、基本原則和基本目標已在《憲法》中明確下來,，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度�,！痹凇秳趧臃ā防镆矄为氃O(shè)立了第九章“社會保險和福利”,，對基本框架、基本要求和基本制度做出了七條五款的詳細規(guī)定,。所以,，制定《社會保險法》的依據(jù)早已給定，它們都是《社會保險法》的上位法,，作為位階較低的《社會保險法》理應(yīng)予以細化，具有相當?shù)目刹僮餍�,。當然,，《社會保險法》的下位法還應(yīng)有很多很多，如五個險種的體例和社�,；鸨O(jiān)督體例等,。
《社會保險法》具有可操作性，這是一個國際慣例,。但由于我國社保制度建設(shè)正處于變動之中,，要解決的問題相互制約或互為條件，小到參保人和單位的費率水平確定,、個人待遇權(quán)益的明確預(yù)期,、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細致規(guī)定等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法,、農(nóng)村居民養(yǎng)老的方案,，再到社保基金投資運營體制,、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間和步驟等,，都沒有明確的規(guī)定，全社會沒有一個預(yù)期,，只能走一步看一步,，這就為立法工作帶來了許多不確定性。對這些沒有定論的事情就不得不回避和簡化,，采取授權(quán)的方式“繞著走”,，留下了較大的“真空”。
毫無疑問,，在立法過程中從執(zhí)行部門到立法機關(guān),，他們都試圖對這些問題給出一個相對明晰的“說法”，但一時卻很難辦到。于是,，《社會保險法》處于兩難境地：或是解放思想,、實事求是，克服畏難情緒,，知難而上,，對社保制度進行一次反省，對制度設(shè)計進行一次改革,，利用這次立法的機會使未定型,、未定性、未定局的制度從此開始定型,、定性,、定局，把這個制度理順,，走出不斷打補丁的怪圈之中,，從根子上一次性解決全部的潛在問題；或是避重就輕,，修修補補,，簡單地只對現(xiàn)存制度進行一次宏觀的空洞肯定，對難以解決的困難采取“授權(quán)”的辦法,，把矛盾留給執(zhí)行部門,。
比如，《社會保險法》無法明確規(guī)定養(yǎng)老金待遇水平的自動調(diào)節(jié)機制,。一個社保制度的待遇自動調(diào)節(jié)機制應(yīng)該明確下來,，但自1997年明確統(tǒng)賬結(jié)合比例之日起，養(yǎng)老金水平逐年下降就已開始,，北京等地區(qū)已從幾年前的60%下降到目前的40%,，與機關(guān)和事業(yè)單位之間的差距越來越大。為此,，國務(wù)院不得不決定采取連續(xù)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平的辦法,，對制度運行機制予以干預(yù)，今年已是連續(xù)第5年上調(diào)養(yǎng)老金待遇水平,。對待遇水平的這種人為干預(yù)是不得已而為之的,，這不但加大了社保基金的財務(wù)壓力,，而且也嚴重影響了社保制度待遇給付的內(nèi)生機制,。這說明，制定《社會保險法》時,，要想單兵突破解決某一兩個困難是辦不到,，也是不可能的,。
另外，很多基本問題也難有定論,，這是因為一些主要制度特點始終處于不得不變動之中,。例如，個人賬戶規(guī)模和是否做實賬戶應(yīng)是建立“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的一個非常重要的制度特征,，在立法中應(yīng)予以明確,。因為，它既涉及個人的責(zé)任,，也決定了未來的收益,，是社保制度設(shè)計當中的一個重要參數(shù)。但是,，十多年來,，個人賬戶規(guī)模始終處于不斷的變動之中。2005年中央政府規(guī)定,，全國個人賬戶比例統(tǒng)一下調(diào)到8%并完全由個人繳費形成,。至于做實個人賬戶比例，在做實個人賬戶過程中遇到的困難也十分令人困擾,，龐大的賬戶基金存量與當期統(tǒng)籌部分出現(xiàn)的較大缺口之間需要協(xié)調(diào)安排，投資渠道和增值方式問題更加尖銳等,，但《社會保險法》對這些難題卻只字不提,。
于是，在立法者與制度設(shè)計者不是統(tǒng)一的情況下,，《社會保險法》就只能對現(xiàn)存制度籠統(tǒng)地進行“追認”,，使之合法化，卻回避當前的諸多困難,，采取授權(quán)的辦法為執(zhí)行部門留下空間,。同時，對未來的前景做出粗輪廓的描述,，使之輕描淡寫,，模模糊糊。
第二,，在激烈的博弈過程中,，利益格局正在形成，需要極大的勇氣才能予以重新理順,。毋庸諱言,，任何一種社保制度，都是不同社會集團與政府部門彼此博弈的結(jié)果,，是特定制度安排下公共選擇的產(chǎn)物,，具有一定的必然性,。我國社保制度的歷史雖然不是很長，只有十多年的歷史,，但業(yè)已形成一定的路徑依賴,，各利益主體間的均衡正在形成，要想打破,，也是需要極大的勇氣,。
例如，個人賬戶基金市場化投資是大勢所趨,，但各省之間態(tài)度不一,，部門間、中央與地方之間的利益不盡一致,，賬戶基金投資政策始終難以出臺,。
再例如，早在十多年前,，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌在中央文件中早已提出,，但由于種種原因卻難以實現(xiàn)。其中,，一個重要阻力來自于地方,。為此，有關(guān)部門曾擬定了省級統(tǒng)籌的標準：全省統(tǒng)一政策（指費率和費基等）,、統(tǒng)一計發(fā)（指計發(fā)公式和統(tǒng)籌項目等）,、統(tǒng)一調(diào)度（指省級直接管理、省級核算,，結(jié)余基金由省級授權(quán)市縣管理）,、統(tǒng)一預(yù)算（指明確各級政府責(zé)任）和統(tǒng)一流程（指業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程）。目前,，這個“五統(tǒng)一”標準是17個省實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的主要依據(jù),，其本質(zhì)是“預(yù)算管理，兩級調(diào)劑”,。但《社會保險法》對統(tǒng)籌標準理應(yīng)給出一個與國際慣例一致的權(quán)威概念解釋,，但面對復(fù)雜的地方利益主體，這又是十分困難的,。
此外,，激烈的部門博弈還表現(xiàn)在社保費征繳體制上，這也是《社會保險法》征求意見稿又一個不得不授權(quán)國務(wù)院的領(lǐng)域,。從目前來看,，已形成了由社保經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)或委托稅務(wù)部門代征的“雙重征繳”體制，由此帶來的許多問題已“積重難返”,。此次立法,，或把困難“推給”國務(wù)院“另行規(guī)定”,，或?qū)ⅰ半p重征繳”體制予以合法化。在這二者之間,，《社會保險法》顯然只能選擇前者,，這是“次優(yōu)”選擇�,！白顑�(yōu)”應(yīng)是將此次立法視為厘清體制和機制不順的一個機遇,，徹底解決征繳體制不順的問題。當然,，這就需要一些時日,，而不應(yīng)急于求成。寧可慢點,，也要好點,。
總之，《社會保險法》立法過程中充滿了博弈,，這是此次社保立法面臨的一個嚴峻考驗,。鑒于我國社保制度中的各利益主體正在形成，如不利用此次立法的機會早日決斷和打破這個僵局,，它將嚴重制約和影響制度的運行質(zhì)量,。
第三，在一些重大制度設(shè)計和模式選擇上還存在較大分歧,，遠沒達成廣泛的社會共識,。目前，制定《社會保險法》過程中遇到的第三大困難是,，在許多重大問題上沒有達成社會共識。
在中國社保模式選擇等許多重大問題上,，中國學(xué)者的看法與意見相去甚遠,，即使在學(xué)者之間也會見仁見智，更不用說學(xué)者與決策者之間存在的差距了,。一方面,，這是好事，對分歧應(yīng)采取百花齊放和百家爭鳴的態(tài)度,，但另一方面也說明在重大問題上遠未達成共識,。這不僅影響了中國社保制度的建設(shè)進程，致使社保制度改革在許多方面舉棋不定,。因為,，在多年實踐中所遇到的制度困境，已導(dǎo)致其改革步伐停頓下來,，這就為制定《社會保險法》帶來了許多困難,，立法者不得不花費大量時間去做一些“前期”的研討工作,，甚至去探討一些基本問題。
多年來,，在一些重大問題上遠未達成共識的領(lǐng)域不勝枚舉,。這里，僅列舉幾例,。
首先,，關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制模式及做實個人賬戶問題的爭論。早在十多年前,，“統(tǒng)賬結(jié)合”是就以中央文件的形式明確下來的一種制度模式,，做實個人賬戶是實現(xiàn)這個模式的一個制度目標，這個制度模式和制度目標已成為歷屆政府的一個訴求,。但是,，隨著改革的不斷深入，在這個制度模式和制度目標的追求過程中,，當年未曾預(yù)見到的一些問題和困難隨之不斷涌現(xiàn),，并且越來越復(fù)雜，壓力越來越大,，可供選擇的政策工具卻相對越來越少,，在一些重大問題上形成了兩難境地。例如,，面對2億多農(nóng)民工的跨省流動困境,，統(tǒng)籌部分已日益成為便攜性的一個痼疾，農(nóng)民工的“退�,！爆F(xiàn)象有增無減,。面對這樣一個爭論異常激烈但答案卻十分簡單的難題，《社會保險法》必然處于一個十分尷尬的境地,。
其次,，關(guān)于提高社會統(tǒng)籌層次的路徑與時間表的制度安排問題。其實,，社會各界對提高社會統(tǒng)籌層次重要性的認識都已高度統(tǒng)一,，但在立法過程中卻難以明確這個問題，不得不采取授權(quán)的辦法,。如第六十二條規(guī)定,，“基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌，逐步實行全國統(tǒng)籌,。其他社會保險基金實行省級統(tǒng)籌的時間,、步驟，由國務(wù)院規(guī)定,�,！�
按目前的宣傳,，在2009年底實現(xiàn)全國范圍的升級統(tǒng)籌，恐怕等該法出臺時省級統(tǒng)籌早已“實現(xiàn)”,，這就涉及統(tǒng)籌的衡量和判斷標準問題,。
但從目前官方采取提高統(tǒng)籌層次的政策取向和給出的時間表上看，2009年底全國實現(xiàn)省級統(tǒng)籌,，2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌,，顯然是試圖通過修修補補的行政手段予以“變通解決”，而不是通過制度改革的方式予以徹底解決,。
可以肯定地說,，不改變目前的制度框架就試圖提高統(tǒng)籌層次，必將潛伏著巨大的財政風(fēng)險,。在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下,，利用行政手段試圖解決提高統(tǒng)籌部分與二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)之間的嚴重沖突，是難以奏效的,。
再次,，建立一個多層次和多支柱的社會保障制度，早已成為世界各個政府的共識,。但是,，在稅優(yōu)安排中，我國第二支柱補充企業(yè)保險的作用和地位卻始終沒有體現(xiàn)出來,。雖然第二支柱已超出社會保險五個險種的范圍,，但作為“社會保險”的基本大法，在立法中對“社會保障”第二支柱給出一個基本原則是無可厚非的,，它必將促進第二支柱的發(fā)展,，有利于加快多層次保障體系的歷史進程。不過,，業(yè)內(nèi)對這個問題也未達成共識,，甚至還引發(fā)過公開的社會爭議。實際上,，關(guān)于企業(yè)年金的激烈爭議，其本質(zhì)還在于部門利益的博弈,，這是沒能達成社會共識的根源之一,。
（作者系中國社會科學(xué)院研究員） |