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近日,，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,。會議審議通過的《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā),、重點(diǎn)開發(fā),、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域,，并明確了各自的范圍,、發(fā)展目標(biāo),、發(fā)展方向和開發(fā)原則,。
有關(guān)專家和官員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示,，推進(jìn)形成主體功能區(qū)將使區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)三大歷史性變革：調(diào)整國土空間結(jié)構(gòu),，集約化國民生產(chǎn)與生活；實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財政支出水平的均等化,；淡化和擯棄GDP政績考核體系,，走向差別化政績考核,。
重整河山：“國土空間”指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃
日前，在“環(huán)球夏季論壇”上,，國家發(fā)改委副秘書長楊偉民表示：“推進(jìn)形成主體功能區(qū)就是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu),，重整河山，使產(chǎn)業(yè)集聚布局,，人口集中居住,，城鎮(zhèn)集中分布�,！�
據(jù)介紹,，《規(guī)劃》的制訂基于一個基本事實(shí)：我國雖然國土遼闊，但人口眾多,，真正可供開發(fā)利用,、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。幾十年來的粗放式發(fā)展,，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開發(fā),，造成水源污染，河湖干涸,，環(huán)境污染加劇。
2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念——“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作,，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”,。2007年9月，《規(guī)劃》形成初稿,，3年后獲通過,。國家發(fā)改委一位官員告訴記者，《規(guī)劃》之所以經(jīng)過長時間醞釀慎重推出,，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外,，還牽涉到各個地區(qū)的發(fā)展利益，涉及到各個部門政策的調(diào)整,。
以往的規(guī)劃更多地是以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)為主題,，而本輪主體功能規(guī)劃則整體上著眼于“國土空間”中經(jīng)濟(jì)、人口,、環(huán)境等的可持續(xù)和均衡發(fā)展,。據(jù)了解，全國主體功能區(qū)將分層次推進(jìn),，分為國家和省級兩個層面,。國家層面將選取30%左右的國土，分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域,、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域4類,。其余的全部國土由省級劃定主體功能區(qū)。
專家表示,，從去年至今,，國務(wù)院圍繞我國的東、西,、東北和中部四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域,，密集批復(fù)了十幾個區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中,，雖然有的突出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),，但缺少一個指導(dǎo)性的文件來指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。所以,，《規(guī)劃》要求各地區(qū)不能只“埋頭發(fā)展”,，不顧自身發(fā)展定位，忽視全國性,、總體性的利益,。
轉(zhuǎn)移支付：實(shí)現(xiàn)人均財政支出均等化
專家告訴記者，推進(jìn)形成主體功能區(qū),，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位,，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，關(guān)鍵要確立一套各級政府,、各類市場主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進(jìn)的機(jī)制和體制,，這就需要調(diào)整和改革現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財政和績效考核,。
專家表示,，對財政體制需要進(jìn)行“再改革”。改革的方向應(yīng)該是,，使各地區(qū)財政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模,，而不是現(xiàn)在的主要取決于財政收入的規(guī)模，這樣地方推動發(fā)展的行為才能不被扭曲,。
據(jù)有關(guān)方面預(yù)期,，《規(guī)劃》實(shí)施后，我國將逐步建立以均衡性財政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系,，提高中央和省級財政對生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù),；增設(shè)生態(tài)地區(qū)生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目；統(tǒng)籌目前的各類生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并改為綜合性的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付,；加大各級財政對禁止開發(fā)區(qū)域的投入力度,。
“應(yīng)該在科學(xué)選定因素和確定權(quán)數(shù)的基礎(chǔ)上，對目前的均衡性(一般性)轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行調(diào)整和完善，其最終目標(biāo)應(yīng)該是地區(qū)間人均財政支出水平的均等化,�,！眹野l(fā)改委財政金融司司長徐林表示。
專家建議,，為了保證一般轉(zhuǎn)移支付公式的科學(xué)性與合理性,，可以考慮設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付撥款專家委員會，專門負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整,，提出轉(zhuǎn)移支付方案,，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，報人大審批,。
淡化GDP：走向差別化政績考核
“績效評價是科學(xué)開發(fā)國土空間的評價導(dǎo)向,，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行各有側(cè)重的績效評價和政績考核,，而不應(yīng)對所有地區(qū)實(shí)行同樣內(nèi)容的考核,。”國家發(fā)改委副秘書長楊偉民對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示,。
一個可以預(yù)期的政策趨勢是,，國內(nèi)政績考核將發(fā)生重大變革。對城市化地區(qū),，應(yīng)強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu),、資源消耗、環(huán)境保護(hù),、自主創(chuàng)新以及外來人口公共服務(wù)覆蓋面等的評價,，弱化對GDP增長、招商引資,、進(jìn)出口貿(mào)易的評價,。對限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū),，要強(qiáng)化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價,，弱化對工業(yè)化和城市化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價，主要評價農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,、耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)等,。對限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價,，不應(yīng)評價GDP,、投資、工業(yè),、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),、財政收入和工業(yè)化、城市化等。
很長一段時間以來,，我國一些地方出現(xiàn)無序開發(fā),、不當(dāng)競爭、盲目攀比GDP等現(xiàn)象,，其中一個重要原因就是現(xiàn)行的對地方政府政績考核或者說評價機(jī)制不合理,、不科學(xué)、不規(guī)范,，從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為,，熱衷于政績工程和面子工程。
中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)理事杜平表示,，對于地區(qū)發(fā)展的評價,，要堅決摒棄GDP導(dǎo)向的指標(biāo)體系。因此,，在指定有關(guān)測評或考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時務(wù)必強(qiáng)調(diào)突出當(dāng)?shù)鼐用袷欠竦玫礁鄬?shí)惠,，基本民生問題是否得到改善，資源節(jié)約和環(huán)境友好社會實(shí)現(xiàn)情況,，社會穩(wěn)定程度等方面,。 |