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●一段時間來,，一些中央部委和地方政府打著保障性住房的名義,，以各種形式為公務(wù)員建實物型住房有不斷加劇的趨勢�,；蛎骰虬档摹案＠址俊闭诰硗林貋�,。住房保障體系應當覆蓋公務(wù)員群體,，但公務(wù)員住房保障不應當享受“超國民待遇”,。
●為公務(wù)員建住房是一個并無爭議的命題,。但是要動用公共資源，納入住房保障體系,，采取區(qū)別化的政策去為公務(wù)員建擁有產(chǎn)權(quán)的實物型住房,，則必須在合法,、合規(guī),、合理的范圍內(nèi)，不能靠“打擦邊球”去謀取不正當利益,。
●城市的土地資源是國民財富中的優(yōu)質(zhì)資源,，這些資源必須按照公共利益最大化的原則來進行配置，而不能按照某一社會群體利益最大化的原則來進行配置,。在公共利益和個別利益的關(guān)系上,，掌握社會權(quán)力的群體應當具有基本的自律精神。
一段時間來,，一些中央部委和地方政府打著保障性住房的名義,，以各種形式為公務(wù)員建實物型住房有不斷加劇的趨勢�,；蛎骰虬档摹案＠址俊闭诰硗林貋�,。住房保障體系應當覆蓋公務(wù)員群體,，但公務(wù)員住房保障不應當享受“超國民待遇”。
公務(wù)員應當有住房,。這是一個無需論證的命題,。所有公民都應當享受適當住房。給予公務(wù)員這個特殊的社會群體以一定的區(qū)別化保障,，也有一定的必要性,。因為公務(wù)員是受社會委托維護公共利益的職業(yè)群體。這個群體隊伍的穩(wěn)定符合公共利益的穩(wěn)定和最大化,；公務(wù)員不是一個通過市場化競爭來獲取消費性資源的群體,，給予崗位對應的福利保障有利于降低公務(wù)員隊伍的流動性，維護其穩(wěn)定性,。但是,，在任何國家，包括住房待遇在內(nèi),，公務(wù)員的福利標準都應當是社會中等水平,，而不應享受顯然超出社會其他群體的超國民待遇。
一,、任何國家都沒有公務(wù)員住房享受超國民待遇的“經(jīng)驗”
縱觀各國住房保障體系,，幾乎找不到為公務(wù)員提供實物型產(chǎn)權(quán)房的保障方式。除了維護國家形象所必須的“官邸制”住房外(官邸待遇也只是和任期相聯(lián)系的一種職務(wù)消費,，并不和私人產(chǎn)權(quán)掛鉤),，國外實物型公務(wù)員住房保障通常有三個明顯特點。一是以只租不售的租賃型住房為主,，例如履行職務(wù)所必須的特殊崗位宿舍,、政府持有產(chǎn)權(quán)的公務(wù)員公寓等；二是重點保障的對象是年輕或低端崗位的公務(wù)員,，例如提供給單身或低端公務(wù)員租賃型住房通常含有政府“暗補”貼租,，因而租金低于市場價格。三是只保障基本住房需求,，適當兼顧一定職務(wù)的改善性尋求,，不包括享受性需求，例如實物型保障住房通常都是“小戶型”,，家庭人口多的一般也只有60-80平方米/套,。
少數(shù)國家也有與產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的，但只有三種情況：一是20年以上的舊房,，如果當?shù)夭辉傩枰�,，可以賣給居住者。如法國,。二是和社會一般住房保障體系融合一起,。歐美一些國家所有符合保障條件的社會成員都可購買一種叫做“affordable
house”的(意即“與支付能力相稱的房子”,，或“買得起的房子”)的住房。這種住房享受政府提供的廉價土地,，因而價格便宜,，且可以享受先租后買，或分次購買產(chǎn)權(quán)等政策援助,。其中公務(wù)員能享受的區(qū)別于其他社會群體的惟一政策是,，在這種住房中劃出一定比例優(yōu)先供應公務(wù)員。如英國,。三是組建專門針對公務(wù)員的建房機構(gòu),，由公務(wù)員通過“公務(wù)員基金”等金融組織集資建房。但這種“集資建房”通常仍要按照市場化原則支付地價,，而且仍以滿足中低端公務(wù)員的需求和以滿足基本住房需求的“小戶型”為主,。如韓國。
國外保障公務(wù)員住房是主導性措施是貨幣化,、金融化的政策,。其中主要做法，一是給中低端公務(wù)員比照市場化租金水平發(fā)放租房補貼(注意,，是補貼租房,，不是補貼購房)。二是建立一些含有政府貼租暗補的租賃型公務(wù)員宿舍,。三是組建公務(wù)員住宅基金等互助型金融組織(這種基金也并非公務(wù)員所獨享,，公務(wù)員基金通常只是退伍軍人、教師等各種社會群體同類基金中的一種),。四是為公務(wù)員融資購房提供一定形式的擔保,。五是通過特定金融組織為公務(wù)員提供優(yōu)惠利率貸款等。
在大多數(shù)國家,，公務(wù)員住房保障都是納入社會一般住房保障體系中的,。作為一項公共政策，社會住房保障體系覆蓋包括公務(wù)員在內(nèi)的社會群體,；與其他社會人員相比,，公務(wù)員在住房上能夠享受的特殊待遇非常有限。
特別強調(diào)指出,，國際經(jīng)驗真正普遍證明的一點是，政府持有,、配置實物型公務(wù)員住房的政策往往是低效率,、高成本、浪費資源和容易滋生腐敗的,。不僅如此,，一些因特定發(fā)展階段的歷史條件,、社會政治傳統(tǒng)等原因，在公務(wù)員住房保障上采取了相對較多區(qū)別化政策的國家,，例如韓國,、日本、法國等,，其政府都無一例外地因此項政策受到了社會各界的尖銳指責批評,。近年來，這些國家都在采取措施逐步收縮原有政策范圍,、降低保障標準或努力把公務(wù)員住房保障納入社會一般住房保障體系,。其中包括高級官員的官邸和普通公務(wù)員的“廉租房”。相反,，基本沒有對公務(wù)員實行區(qū)別于其他社會群體住房保障政策的,，如美國、德國,、瑞典等,，則很少因此引起輿論對政府的批評。
在世界各國,，公務(wù)員群體因政策保障而在當?shù)毓ば诫A層中享受最好居住條件的,，不論富國還是窮國，不論大城市還是小城鎮(zhèn),，不論歷史還是現(xiàn)實,，除了前蘇聯(lián)，一個例證都找不到,。
二,、公務(wù)員住房上的超國民待遇危害極大
當前，一個值得高度關(guān)注的趨勢是,，不少地方正在采取“委托代建”,、“定向開發(fā)”的方式，大興土木地給公務(wù)員建實物型住房,。這些單位名義上大都打著“集資建房”的旗號,，實質(zhì)上是力圖繞過土地公開“招拍掛”的政策門檻，甚至把公務(wù)員住房納入免交土地出讓金的“經(jīng)濟適用房”范圍,，再加上各種明暗的稅費優(yōu)惠,，一些部門的公務(wù)員往往可以用只有市場價若干分之一的“價格”買到產(chǎn)權(quán)房。一些地方以政府搬遷為名,，在原有公務(wù)員住房政策之外,，在所謂的城市“新區(qū)”另建高檔、奢華的領(lǐng)導干部集中居住區(qū)、公務(wù)員小區(qū)等,，高標準,、低價格地為公務(wù)員配置住房；一些已經(jīng)享受了福利分房和住房制度改革優(yōu)惠政策的公務(wù)員再次有機會低價買大房子,、好房子,。還有一些單位，一邊給公務(wù)員發(fā)著“住房補貼”,，另一邊又提供遠低于市場價格的“集資房”,，貨幣、實物保障兩頭享受,。
這些都是給公務(wù)員超國民待遇的腐敗做法,。
給公務(wù)員住房以超國民待遇的做法有幾種冠冕堂皇的理由。
一是,，“公務(wù)員的工資買不起房,，所以政府要給予特別保障”。確有很多公務(wù)員買不起房,，這是事實,。但公務(wù)員買不起房的比重是否高于社會中等收入者階層？這才是公務(wù)員是否應享受特殊政策的關(guān)鍵,！毋庸置疑,，我國公務(wù)員的工資水平已經(jīng)達于社會中等程度。如果公務(wù)員買不起房,，那么全社會中等收入者階層都處于同等條件,；這時社會公共政策要解決的，就是如何逐步實現(xiàn)大多數(shù)人買得起房的問題,，而不應是“公務(wù)員優(yōu)先買得起房”的問題,。事實上任何國家公務(wù)員的購房能力都是高于其他社會職業(yè)同等收入者的，因為他們的職業(yè)風險小,、融資信用高,。
二是，“經(jīng)濟適用房政策,、集資建房政策是國家允許的政策”,。一些符合條件的低端、年輕公務(wù)員的確有權(quán)享受免交土地出讓金的經(jīng)濟適用房政策,。但是2007年國務(wù)院24號文件明確規(guī)定,，經(jīng)濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭，其標準控制為60平方米/套,，且要有嚴格的準入條件,，配置過程要對社會公開透明,；單位集資合作建房只允許距離城區(qū)較遠的獨立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè),，各級國家機關(guān)一律不得搞單位集資合作建房,；任何單位不得新征用或新購買土地搞集資合作建房；單位集資合作建房不得向非經(jīng)濟適用住房供應對象出售,。
三是,，“政府之手對公務(wù)員住房問題進行干預，能夠充分發(fā)揮政府對市場的干預和調(diào)節(jié)作用,，克服市場機制的自發(fā)性和盲目性”,。這個說法實際上是一種非常笨拙的牽強附會。公務(wù)員是行使公共權(quán)力,、維護公共利益的責任群體,；土地等資源是國民財富中最優(yōu)質(zhì)的公共資源。動用公共資源為公務(wù)員提供特殊性保障,，就需要說明這種保障是否符合公共利益,。誰都知道，在商品房成本中,，占比重最大的是土地成本,。各地商品房價格的差異，主要是差在了土地成本上,。那些公務(wù)員“集資建房”之所以廉價的秘密,，就在于把公共資源性質(zhì)的土地通過非市場化的低價“劃撥”或無償?shù)丶{入到了公務(wù)員福利范圍。利用政府對公共資源的支配權(quán),，靠壓低土地價格,、實行財政明補或暗補來為公務(wù)員提供低價的產(chǎn)權(quán)房是一種公開侵吞公共資源的行為，是和政府的公共職能完全相悖的做法,。
四是,，“為公務(wù)員建集中居住小區(qū)是推動城市改造、擴張的一種示范性措施”,。城市化進程中,，由于集聚效應的產(chǎn)生需要一定規(guī)模、一個過程,，新城區(qū)的開發(fā),、發(fā)展以至逐步繁榮的確需要有政府政策介入。例如給進駐新區(qū)的商業(yè),、教育,、文化、醫(yī)療等單位一定的稅賦優(yōu)惠,，給購房人以交易環(huán)節(jié)或持有環(huán)節(jié)的稅費減免,，甚至采取購房免(退)個人所得稅等政策,，在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等特定功能區(qū)給引入的優(yōu)秀企業(yè)以分期支付土地成本等政策鼓勵,，等等,，這些都是有意義的探索。但是讓公務(wù)員“搶駐”,，特別是占據(jù)最優(yōu)質(zhì)的地段,、建高檔次的住房，形成與社會其他群體分割的社區(qū),，這和利用職權(quán)買擬上市公司的“原始股”無異,。有必要說明，當前世界各國的趨勢是,，就是為公務(wù)員配置的保障性住房,，也要盡量分散在一般居民社區(qū)中。
五是,，“為公務(wù)員建住房可以拉動內(nèi)需,，促進經(jīng)濟增長”。這是近來的一個新說法,。房地產(chǎn)開發(fā)可以拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長,，這沒有多少疑義。但把中等收入者階層中購房能力相對較強的人群從市場中分離出去,，實行政策特殊補貼的“雙軌制”,，這盡管同樣會產(chǎn)生投資需求、拉動GDP的增長速度,，但是其結(jié)果是徹底破壞市場機制運行的規(guī)則,，瓦解市場價格形成的基礎(chǔ)。上世紀90年代初期鋼材等價格的“雙軌制”改革嘗試曾導致“計劃外”價格的暴漲和一輪惡性通脹,，其教訓應當牢牢汲取,。最近在開發(fā)商等市場主體中，對保障房影響市場的反響極為激烈,，其背后臺詞,，就是對公務(wù)員以促保障、保增長為名大規(guī)模建房趨勢的不滿,。
公務(wù)員住房上的超國民待遇危害極大,，不僅會造成新的社會不公，導致尖銳的社會矛盾,，妨害市場的健康發(fā)展和價格的穩(wěn)定性,，而且會對形成健康文明的住房消費模式起到惡劣的負面示范作用。一些國家歷史上在公務(wù)員住房問題上的不慎做法曾引發(fā)嚴重的社會危機以至政治危機,，其教訓不可謂不深刻,。
三,、保障公務(wù)員住房必須合法合規(guī)合理
為公務(wù)員建住房是一個并無爭議的命題。給任何社會群體建住房都是合理和應該的,。但是要動用公共資源,，納入住房保障體系，采取區(qū)別化的政策去為公務(wù)員建擁有產(chǎn)權(quán)的實物型住房,，則必須在合法,、合規(guī),、合理的范圍內(nèi),。任何一級政府，任何一個政府部門都不能在這個問題上濫用自由裁量權(quán),，不能靠“打擦邊球”去謀取不正當利益,。
為公務(wù)員建保障房，首先必須在合法的框架內(nèi),。國有土地,、國家稅收、財政資金都是國有資產(chǎn),，都是只能用于謀取公共利益的公共資源,。為某一社會群體動用這些資源，必須要有法律依據(jù),。法未明示可做的,，就不能僅以“紅頭文件”、“領(lǐng)導批示”為依據(jù)作為政府行為實施,。我國已經(jīng)有公務(wù)員法,，有法律明示的公務(wù)員利益界限。如果需要調(diào)整,，必須要經(jīng)過法定的程序,，而且要能夠證明確實符合公共利益，要對社會公開透明,。不能政府自己“開會研究”來確定自己內(nèi)部職業(yè)群體的利益,。這是所有國家涉及政府行為、公務(wù)員利益的基本法制要求,。
為公務(wù)員建保障房還必須合規(guī),。政府已經(jīng)以國務(wù)院文件形式規(guī)定了廉租房、經(jīng)濟適用房,、“兩競兩限房”等具有政策保障性質(zhì)住房的適用范圍,、供應對象、準入限制以及面積控制標準,，就應當嚴格按照相應規(guī)定執(zhí)行,。把各種性質(zhì)的保障房擴大到家庭月收入,、現(xiàn)住房條件等明顯超過規(guī)定標準的人群，把控制面積擴大到中檔甚至高檔商品房的程度,，把滿足基本住房需求和適度改善型需求的保障擴大到滿足享受型,、甚至奢侈型需求，把對中低端崗位的保障擴大到中高端職位的領(lǐng)導干部,，都是與合規(guī)性相違背的,。
為公務(wù)員建保障房也要約束在合理范圍內(nèi)。我國人多地少,、資源匱乏,，公務(wù)員應當率先在形成健康文明的住房消費模式、促進資源節(jié)約上做出垂范,，而不能成為社會住房攀比的標桿,。城市的土地資源是國民財富中的優(yōu)質(zhì)資源，這些資源必須按照公共利益最大化的原則來進行配置,，而不能按照某一社會群體利益最大化的原則來進行配置,。在城市規(guī)劃中，城市資源配置是有巨大機會成本,、社會成本的,。把可用于城市發(fā)展、經(jīng)濟增長和國民福利提高的公共資源以任何名義據(jù)為己有,，都無異于是一種濫用權(quán)力的巧取豪奪,。在公共利益和個別利益的關(guān)系上，掌握社會權(quán)力的群體應當具有基本的自律精神,。這種自律性是一種高尚,，是應有道德，是促進社會和諧,、社會文明的“理”之所在,。
(作者為中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長，研究員,，博士生導師) |