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西氣東輸二線甘肅段加緊施工,。新華社記者:韓傳號 攝
近年來，包括溫家寶總理,、多位副總理在內(nèi)的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志，在不同的時間和場合都強調(diào)同一個問題,，那就是“資源價格改革”,。在不久前由中改院召開的《危機挑戰(zhàn)改革——2009中國改革評估報告》發(fā)布會上，作為報告編委之一的經(jīng)濟學(xué)家常修澤教授,，就解決我國長期以來經(jīng)濟粗放增長,、“三高一低”(高投入、高耗能,、高污染,、低效益),、收入分配不均等現(xiàn)象,，開辟科學(xué)發(fā)展,、以人為本、資源節(jié)約和環(huán)境友好新局面,，提出自己的觀點,。他說,，問題的根源之一是我國的資源價格不合理，解決問題的關(guān)鍵,，則是必須盡快建立資源產(chǎn)權(quán)制度。
在隨后的本報記者專訪中,，常修澤教授更進一步表示,，受全球金融危機影響,，當前我國經(jīng)濟增長放緩,、資源價格有所下降,，這正是推出資源產(chǎn)權(quán)制度改革的“窗口期”,，他呼吁有關(guān)部門盡快研究論證,、制定方案，使這項改革盡早取得實質(zhì)性進展,。
資源產(chǎn)權(quán)制度四要素：界定,、配置,、交易,、保護
經(jīng)濟參考報記者：常教授您好。據(jù)我所知,，您在幾年前就開始研究我國的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度和資源價格改革問題，陸續(xù)發(fā)表了很多相關(guān)的論文和報告,，并且提出了許多具體建議。中央高層對這個問題也相當重視,，就在不久前，溫家寶總理在向十一屆全國人大二次會議作政府工作報告時還強調(diào),，要推進資源性產(chǎn)品價格改革。問題很嚴重,，中央很重視,，為什么這項工作依然進展不大,？為什么解決這個問題如此之難,？
常修澤：按我的理解,，資源價格問題是一個系統(tǒng)問題，和普通商品的價格是不同的,。所以單從價格入手很難真正解決問題,。它的背后實際上是一個資源產(chǎn)權(quán)制度問題。因此這項改革不僅和經(jīng)濟有關(guān),，還涉及相關(guān)的社會問題和相關(guān)法律制度,。資源價格調(diào)整直接影響中下游成品價格，進而引起連鎖反應(yīng),，這之中涉及到的社會問題就不少,，牽一發(fā)而動全身。所以要調(diào)整資源價格,，必須顧及經(jīng)濟平穩(wěn)增長,，還必須顧及對社會各階層利益的影響,，還必然受到現(xiàn)有法律框架的制約,。所以改革要全面、配套,、協(xié)調(diào),，當然還有個時機問題。
經(jīng)濟參考報記者：咱們不妨從最基礎(chǔ)的問題談起,。在一般人的概念中,，普天之下莫非王土，資源就是國家的,，跟產(chǎn)權(quán)制度不搭界,，如果說有產(chǎn)權(quán)那也是歸屬國家的，跟老百姓沒有直接關(guān)系,。請您先談?wù)劗a(chǎn)權(quán)制度和資源的關(guān)系,。
常修澤：根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，土地(除農(nóng)村集體土地)、礦藏,、水流,、森林等自然資源都屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使占有,、使用,、收益和處分的權(quán)利，說“普天之下莫非王土”大致不差,。但實際上資源的所有權(quán)與收益權(quán)之間在相當大程度上是偏離的,，自然資源最終所有者從資源開發(fā)和使用中得到的收益未能完全實現(xiàn)。這本應(yīng)是由全體公民共享的公共利益,，和每個老百姓的利益都是相關(guān)的,。我認為完備的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度主要包括四個方面的制度：一是產(chǎn)權(quán)界定制度；二是產(chǎn)權(quán)配置制度,；三是產(chǎn)權(quán)交易制度,；四是產(chǎn)權(quán)保護制度。產(chǎn)權(quán)界定制度主要是對產(chǎn)權(quán)體系中的諸種權(quán)利歸屬作出明確的界定和制度安排,，包括歸屬的主體,、份額以及對產(chǎn)權(quán)體系的各種權(quán)利的分割或分配。產(chǎn)權(quán)配置制度主要涉及各類主體的產(chǎn)權(quán)在特定范圍內(nèi)的置放,、配比及組合問題,，包括中央和地方收益權(quán)的分配。產(chǎn)權(quán)交易或流轉(zhuǎn)制度主要是指產(chǎn)權(quán)所有人通過一定程序的產(chǎn)權(quán)運作而獲得產(chǎn)權(quán)收益,。產(chǎn)權(quán)保護制度是對各類產(chǎn)權(quán)取得的程序,、行使的原則、方法及其保護范圍等所構(gòu)成的法律保護體系,。我認為,，資源產(chǎn)權(quán)也符合一般產(chǎn)權(quán)的特征和內(nèi)在要求，所以資源產(chǎn)權(quán)制度也可以由上述四大支柱構(gòu)成,。
經(jīng)濟參考報記者：一直以來人們對資源壟斷行業(yè)的高收入,、“煤老板”的暴富很有意見，在您看來,，這是不是資源產(chǎn)權(quán)界定制度不完備造成的后果,？
常修澤：至少是主要原因。我們就以能源行業(yè)為例,，近幾年由于國際油價持續(xù)走高,，帶動國內(nèi)石油企業(yè)的利潤大幅增長。如三大石油集團中僅一家集團在“十五”期間累計實現(xiàn)利潤總額即達4751億元,，年均增長速度達到28.3%,。問題在于,，面對如此豐厚的利潤，作為公共利益的代表者是否能充分獲得收益,？煤老板雖然不是煤炭資源的壟斷者,，但同樣由于產(chǎn)權(quán)界定不清，利益的大部分被煤老板拿去了,，環(huán)境成本卻留給了自然資源的所有者和資源所在地的政府和居民。所以我說資源產(chǎn)權(quán)“主體歸屬”與“收益歸屬”是“非對稱”的,，環(huán)境貢獻者與環(huán)境受益者的利益也是“非對稱”的,。
經(jīng)濟參考報記者：那么資源產(chǎn)權(quán)配置制度呢？您認為主要問題是什么,？
常修澤：現(xiàn)存資源產(chǎn)權(quán)配置制度的缺陷,，主要是中央和地方資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系的配置不當，集中表現(xiàn)在對資源屬地所應(yīng)擁有的開發(fā)權(quán)和收益權(quán)上,。比如，西部某地是國內(nèi)著名的礦產(chǎn)資源富集區(qū),，已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源計8類48個品種,，其中煤炭,、石油,、天然氣以及鋁土礦等礦產(chǎn)資源豐富。隨著西部開發(fā)戰(zhàn)略的實施,，該市的煤炭和石油天然氣資源得以大規(guī)模開發(fā),，“十五”期間上繳中央、省及留存的全口徑財政收入合計翻了近3番。但由于上繳比例過大(約占2/3左右),，導(dǎo)致該市12個縣市區(qū)中仍有10個國家扶貧重點縣,，2個省級扶貧重點縣,，貧困人口為全省之冠,。之所以形成如此反差,，主要在于資源產(chǎn)權(quán)的配置包括經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)與資源屬地關(guān)聯(lián)度較差，資源所在地難以通過合法的途徑從本地資源開發(fā)中得到相應(yīng)的利益，造成企業(yè)人員與當?shù)鼐用裣喈敶蟮氖杖氩罹�,，也使地區(qū)間的不合理利益分配進一步加劇,，還給所在地留下了資源銳減甚至枯竭和生態(tài)破壞,、環(huán)境污染等一系列問題,。
經(jīng)濟參考報記者：關(guān)于資源產(chǎn)權(quán)交易制度,，您說過核心是價格問題,。為什么呢？
常修澤：我說產(chǎn)權(quán)交易制度的缺陷,，核心是價格制度問題,。突出表現(xiàn)在資源價格成本構(gòu)成和價格形成機制兩個方面,。
其一,，資源價格成本構(gòu)成不完全,。目前中國資源企業(yè)的成本,，一般都只包括資源的直接開采成本,，而像礦業(yè)權(quán)有償取得成本、環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本等尚未體現(xiàn),，形成不完全企業(yè)成本,。應(yīng)該說,，“不完全成本”是煤炭行業(yè)取得暴利的最主要原因，也是“煤老板”們超常致富的奧妙之一,。
其二,，資源價格形成機制不合理,。在這方面,，土地資源的情況最能說明問題。其弊端主要表現(xiàn)在三方面：一,、資源價格該市場化的未市場化,，導(dǎo)致價格的市場化形成部分占比偏低,。二、“已化”與“未化”兩部分并存,，形成價格“雙軌制”。這種價格雙軌制導(dǎo)致了套利的機會主義傾向,。三,、即使有償交易部分，權(quán)力部門處于“雙重壟斷”地位,。一方面,，面對土地擁有者特別是農(nóng)民的土地,，權(quán)力部門是“壟斷買方”,，另一方面,，面對“購房群體”這一最終消費者,，權(quán)力部門又是“壟斷賣方”,，這又是一種不對等交易,。傳遞下去表現(xiàn)為高房價,。這三個方面的弊端,，必然導(dǎo)致利益分配的扭曲。
經(jīng)濟參考報記者：農(nóng)民在土地征用,、工業(yè)開發(fā),、城市開發(fā)中始終處于被動吃虧地位，利益受損最嚴重,，對農(nóng)民土地權(quán)利的保護不力,，恐怕是資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)保護方面最突出的表現(xiàn)。
常修澤：土地問題比較復(fù)雜,，對國家來說土地是資源,，但對農(nóng)民來說土地是其賴以生存和發(fā)展的資產(chǎn)。因此,，保護土地既是保護國家資源,，也是保護農(nóng)民的資產(chǎn)。當前土地征用隨意性強,，范圍不斷擴大,，對農(nóng)民的補償標準過低，補償款拖欠,、克扣,、截流等問題屢屢發(fā)生，這些矛盾使農(nóng)民的利益嚴重受損,。形成這種局面的原因是復(fù)雜的,，不僅僅是資源產(chǎn)權(quán)保護制度出了問題，而且與資源產(chǎn)權(quán)界定制度和資源產(chǎn)權(quán)交易制度的不完善也有直接關(guān)系。所有這些都不同程度地損害了農(nóng)民在土地征用過程中的參與權(quán),、決策權(quán)和對補償收益的充分享有權(quán),。這是一個深刻的產(chǎn)權(quán)制度問題。
資源產(chǎn)權(quán)制度與資源環(huán)境補償機制
經(jīng)濟參考報記者：您在提出建立資源產(chǎn)權(quán)制度的觀點時,，邏輯起點是針對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào),、粗放增長,、“三高一低”,、收入分配不均等現(xiàn)象，解決之道在資源價格改革,，讓資源價格反映真實的供求關(guān)系和稀缺程度,，讓價格信號引導(dǎo)市場、配置資源,。而價格改革的成功,，有賴于建立資源產(chǎn)權(quán)制度。這是一個完整的理論框架,。
常修澤：我們現(xiàn)在討論的主要是資源問題,。實際上我是把環(huán)境與資源并列，提出建立“資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度”的,。第一,，從理論上分析，“資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度”是整個現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系的重要組成部分,。長期以來,，由于受“狹隘產(chǎn)權(quán)觀”的影響，不少人把“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”等同于“現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度”,，忽略資源環(huán)境領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)問題,。同時由于受根深蒂固的“產(chǎn)權(quán)實物觀”的影響，環(huán)境領(lǐng)域一直也沒有明確地提出產(chǎn)權(quán)概念,，于是資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度成為一個被忽視的問題,。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家哈羅德·德姆塞茨講過，產(chǎn)權(quán)是“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”,，我認為,，如果用最直白的語言來表達，就是“哪里有利益,，哪里就有產(chǎn)權(quán)”,。中共十七大報告中提出“建立和健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，一個是“資源有償使用制度”,，一個是“生態(tài)環(huán)境補償機制”,，都涉及產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)——“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”問題。所以,，我說提出建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度正是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系的題中應(yīng)有之義,。第二,，從實踐上分析，提出建立“資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度”,，有助于緩解和克服當前中國資源環(huán)境領(lǐng)域的矛盾,。第三，從國際上分析,，一些國家在資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度方面已有所探索,。
經(jīng)濟參考報記者：一項新制度的建立，特別是從現(xiàn)有制度中脫胎出來的新制度,，一定是一個循序漸進的過程,。那么，您認為我們當下應(yīng)該從哪里入手來推進呢,？
常修澤：我認為有四個現(xiàn)實啟動點：
第一,，
做好資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)的貢獻界定和損害界定工作。對于那些自己付出代價(受損)而使他人受益的,，應(yīng)該得到補償,；反之，對于那些自己享受環(huán)境外溢收益而使他人轉(zhuǎn)移成本的,，應(yīng)該支付“對價”,。實踐中，則存在“產(chǎn)權(quán)模糊”狀態(tài),。比如,，有些地區(qū)和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護方面做了諸多貢獻，包括生態(tài)公益林的建設(shè),、創(chuàng)建各種自然保護區(qū),，以及先進企業(yè)在污染減排方面做出了突出貢獻等，但卻未能獲得與這種“環(huán)境貢獻”相對稱的收益,；與此同時,，那些享受到這種生態(tài)環(huán)境外溢收益的其他地區(qū)和企業(yè)卻未支付相應(yīng)的費用。于是,，為生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻的主體和享受溢出效應(yīng)的主體之間存在著利益的不平衡,。為此，需要做好貢獻界定和損害界定工作,。
經(jīng)濟參考報記者：凡是為創(chuàng)造良好的環(huán)境作出貢獻的地區(qū),、企業(yè)或個人，應(yīng)該獲得資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)的收益,，應(yīng)該把權(quán)利和利益明確界定下來,；反之，凡是對環(huán)境造成損害的地區(qū)、企業(yè)或個人,，也應(yīng)把其責(zé)任和補償明確界定下來,？
常修澤：對，這是建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ),。第二,，促進資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)的公平交易。目前,，涉及工業(yè)化中三大要素——土地,、水、礦產(chǎn)資源消耗過程和生態(tài)環(huán)境的補償,，在價格成本的構(gòu)成方面呈現(xiàn)不完全狀態(tài),，其中缺了“環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本”,。應(yīng)強制企業(yè)從銷售收入中提取一定比例資金用于礦山環(huán)境的恢復(fù)和生態(tài)補償,，逐步使礦業(yè)企業(yè)合理負擔(dān)其開發(fā)過程中實際發(fā)生的各種成本，形成“完全成本價格”,。
第二,，
實施資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)的嚴格保護。建立生態(tài)補償和環(huán)境付費機制,，關(guān)鍵是要確立相應(yīng)的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)利益補償機制,，包括環(huán)境外部經(jīng)濟的貢獻者和受益者之間直接的“橫向利益補償機制”以及以國家為主體的間接的“縱向利益補償機制”。前者主要是在利益邊界比較清晰的情況下,，由環(huán)境外部經(jīng)濟的受益者直接向貢獻者進行補償,，這是一種市場化的產(chǎn)權(quán)收益實現(xiàn)機制。后者則是對環(huán)境造成損害的地區(qū),、企業(yè)或個人,，促進其整改并作出相應(yīng)的經(jīng)濟賠償或行政處罰。
第三,，
做好與創(chuàng)建資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的協(xié)調(diào)配套工作,。主要是“五個結(jié)合”：一是與稅費改革結(jié)合，二是與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合,，三是與技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合,，四是與加強法制結(jié)合，五是與公民參與結(jié)合,。
資源產(chǎn)權(quán)制度與收入分配格局調(diào)整
經(jīng)濟參考報記者：我這樣理解不知道對不對：解決好資源環(huán)境相關(guān)方的利益問題,，是建立和健全資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的實質(zhì)所在？
常修澤：從某種意義上可以這么說,。
經(jīng)濟參考報記者：這有助于理解您所闡述的資源產(chǎn)權(quán)制度與收入分配的關(guān)系,。地區(qū)之間、行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間,、城鄉(xiāng)之間的收入分配不合理,、不平衡，都可以在資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度框架中找到答案嗎,？
常修澤：中國現(xiàn)階段收入分配問題有其深刻的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度背景,。經(jīng)濟決策部門要規(guī)范和調(diào)整收入分配，需要著手建立和健全資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度,，這是繞不過去的,。為此我曾提出過五點建議。
第一,、
科學(xué)界定國有資源收益權(quán)的公共利益所得及分配關(guān)系,，克服實際存在的公共利益蛻變?yōu)椴块T化、單位化和權(quán)力者私人化傾向,。對于已經(jīng)明確界定為國家所有的資源性資產(chǎn),，務(wù)必使公共利益代表在收益權(quán)上得到保證，以遏止部門,、單位和權(quán)力者個人侵占公共利益以及由此導(dǎo)致的收入分配不公問題,。
經(jīng)濟參考報記者：有什么具體措施呢？
常修澤：具體來說,，要在“利,、稅、金”三方面展開工作：一是盡快建立健全國國有“資源性資產(chǎn)管理體制”,。推行國有資源性資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制度,，改變國有資源型企業(yè)利潤傾斜內(nèi)部的做法。對使用國有資源的企業(yè),，當然要尊重其自身的權(quán),、責(zé)、利,，但要有合理的利益界限,，將合理比例的利潤上繳給所有者，并用于公眾福利,。二是深化資源稅的改革：決策部門應(yīng)高度重視“資源稅”問題,。建議相應(yīng)提高資源稅的稅率，同時在征收方式上建議將“從量計征”改為“從價計征”,，以充分獲取價格上漲所帶來的收益,。三是針對企業(yè)憑借國有資源的“壟斷性經(jīng)營”而獲得巨額利潤的狀況，建議將“特別收益金”改為制度化的“超額利潤稅”,，將壟斷利潤收歸公共所有,，服務(wù)于公共利益的需要,。
經(jīng)濟參考報記者：國有企業(yè)，就應(yīng)該“公器公用”,。
常修澤：第二,、完善國家宏觀層與資源屬地的“利益分享機制”，以調(diào)節(jié)中央和地方的利益關(guān)系,�,？煽紤]某些資源的部分開采經(jīng)營權(quán)適當下放給資源地區(qū)，相應(yīng)確立資源地區(qū)對于屬地資源一定比例的收益權(quán),，使資源屬地能夠從資源的開發(fā)利用中獲取應(yīng)得的利益,。這里的重點是要實現(xiàn)各級財政之間合理的資源收益分配。通過完善資源屬地的利益分享機制,，有助于縮小地區(qū)之間的收入差距,，提高當?shù)鼐用竦氖杖胨健?/P>
經(jīng)濟參考報記者：改變中央富地方窮、資源利用地區(qū)富資源輸出地窮的局面,。
常修澤：第三,、通過“成本還原”構(gòu)造資源價格完全成本，調(diào)節(jié)利益分配格局,。這一點剛才已經(jīng)談過,。簡而言之,，是“四個還原”：還原資源成本：進一步擴大礦業(yè)權(quán)有償取得的范圍,，并適當提高探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費收費標準和礦產(chǎn)資源補償費費率,；還原環(huán)境成本：建立礦業(yè)企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任機制,，強制企業(yè)從銷售收入中提取一定比例資金用于礦山環(huán)境的恢復(fù)和生態(tài)補償。此外,，還要還原安全成本和人工成本,。通過還原上述相關(guān)成本，促進成本內(nèi)部化,，實現(xiàn)各相關(guān)主體之間合理的利益分配,。
第四、推進資源價格形成的市場化進程,，矯正扭曲的利益分配,。下一步應(yīng)加快推進資源價格形成的市場化進程，進一步擴大招標,、拍賣和掛牌等市場競爭性出讓資源方式的使用范圍,。對于現(xiàn)存的資源價格“雙軌制”，應(yīng)加快實現(xiàn)并軌的步伐,。
第五,、加強資源合法產(chǎn)權(quán)的保護,，確保資源現(xiàn)有支配者利益不受損害。整個社會必須形成這樣一種理念和行為規(guī)范：任何組織和個人在依法取得國有資源和集體土地的使用權(quán)后,，在法定期限內(nèi)應(yīng)視為其法人或個人的合法財產(chǎn)而得到尊重和保護,。首先，國家不得隨意收回資源的使用權(quán)(包括改變資源的使用方向),。即使國家出于公共利益的需求確實要調(diào)整資源使用權(quán)的,，也不應(yīng)以非經(jīng)濟手段強行操作，而應(yīng)實行“征購”,，補償標準須參照資源的市場價值決定,。其次，在國家需要調(diào)整資源使用權(quán)和征購時,，要完善有關(guān)程序,，利用公告、協(xié)商,、申訴和仲裁等機制,，保障資源現(xiàn)有支配者(特別是農(nóng)民)有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán),。
當然,，緩解當前收入分配差距擴大的趨勢，僅僅建立和健全資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度是不夠的,，還需要其他方面的制度變革和政策矯正一并協(xié)調(diào)運作,。受全球金融危機影響，當前我國經(jīng)濟增長放緩,、資源價格有所下降,，這正是推出資源產(chǎn)權(quán)制度改革的“窗口期”，我建議有關(guān)部門盡快研究論證,、制定方案,，使這項改革盡早取得實質(zhì)性進展。
經(jīng)濟參考報記者：謝謝您接受本報的采訪,。 |