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歲尾年初傳來消息,，地方政府已被初步允許有條件地發(fā)行地方債券。據(jù)了解,，這次擬發(fā)行的2009年地方政府債券是由財政部代理發(fā)行。發(fā)行總規(guī)模由中央控制,，各省市區(qū)的發(fā)債規(guī)模按照本地實際需求和償付能力提出申請,，交中央有關部門審批。
能否認為此次債券發(fā)行就是對地方政府發(fā)債的解禁,？此間權威人士認為,，根據(jù)預算法有關規(guī)定，地方政府不得發(fā)債,。財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券,，并沒有突破預算法規(guī)定。因此并不能據(jù)此認為地方政府以后可以發(fā)行債券了,。
就此,，財政部財政科學研究所所長賈康指出，地方政府實際上早就利用各種名義變通舉債,。他建議,，與其如此，不如改造“潛規(guī)則”為“明規(guī)則”,，變堵為疏,，將舉債規(guī)范化，探索形成地方政府的一級債權,，在有限制的條件下授權地方政府發(fā)行國債,，這應當是我國公債制度的改革方向。
地方債務總余額在4萬億元以上
目前我國地方債務的規(guī)模到底有多大,？國務院發(fā)展研究中心的課題組曾在2004年進行過粗略統(tǒng)計,，我國目前地方債務至少在1萬億元以上。這個數(shù)字曾被很多媒體引用,。但財政部財科所的相關課題組最近的調(diào)研結果是,，目前地方債務規(guī)模應在4萬億元以上。
據(jù)課題組成員介紹,，按照目前政府統(tǒng)計口徑,，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三部分,。如我國西部地區(qū)某省2007年底債務總額達1272億元,，相當于GDP的23.2%，其中直接債務為886億元,，擔保債務為345億元,，政策性掛賬40億元,。中部地區(qū)某省2007年底，債務總額為2171億元,，其中直接債務1805億元,，擔保債務158.2億元，政策性掛賬208億元,。即使是東部發(fā)達地區(qū)某省,，2005年底的債務余額也達到了當年GDP比重的11%。
課題組認為,，作為保守估計,，如將2007年西部、中部和東部債務占GDP比重設為23.2%,、14.5%和12.5%,，目前我國地方債務總余額在4萬億元以上。相當于我國財政收入的80.2%,，相當于地方財政收入的174.6%,。“即使打個對折,，也堪稱數(shù)量驚人,，不能不引起高度重視�,！�
地方巧立名目發(fā)債事出有因
“表面上看,，導致地方政府負債有很多理由，其中有加快一方經(jīng)濟發(fā)展的良好用心和現(xiàn)階段分權框架內(nèi)的必然性,，但也帶來了不規(guī)范形式下地方實際公共風險的積累”,，課題組分析道：“透過現(xiàn)象分析地方政府負債深層次成因無外乎兩個方面：體制性原因和政策性原因�,！�
據(jù)介紹,，1994年我國初步建立了分稅制財政體制，但是這一體制并沒有在財力與事權相匹配方面得到有效完善,。在省以下并未真正貫徹分稅制,，而是演變成五花八門、一地一率,、討價還價的分成和包干制,，成為地方負債的誘因。省以下四級政府間財政體制普遍地財權重心上移而事權重心下壓,，基層縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定可靠的收入來源,，卻面臨多種目標都要“達標”、任何一項都可以對政績一票否決的支出壓力，其可支配財力明顯不足,。
機制轉換和體制改革的相對滯后,，加上地方政府可用財力不足的壓力，不僅使預算法禁止地方財政負債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負債這一“潛規(guī)則”強制替代,，也催生了地方干部扭曲的負債觀,，即借債不怕還錢、自己借別人還,、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯,，進一步助長了地方政府的盲目舉債。
中短期地方政府債務壓力將前所未有
“我們的基本判斷是：從中短期看,，地方政府所面臨的債務壓力將前所未有，地方債務仍將保持較快增長態(tài)勢,，債務鏈條將繃得更緊”,，賈康說。
賈康從收支兩方面論證這一判斷：
從收入上看,，最近以來,，受經(jīng)濟波動的影響，我國經(jīng)濟增速回落,，直接導致企業(yè)所得稅,、個人所得稅、進口稅收,、營業(yè)稅,、契稅等地方稅稅種增速回落甚至是負增長，這對地方財政收入的影響不言而喻,。中央財政收入增速放緩,，也會通過轉移支付的方式最終影響到地方財政可支配財力的增長。同時,，近年來我國出臺的一系列減稅政策也導致了地方財政收入增速放緩,。從2008年1月1日開始內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一按25%稅率征收企業(yè)所得稅，扣除退稅因素影響,，僅2008年8月份一個月,，地方財政的企業(yè)所得稅這一項就同比負增長11%。目前醞釀在全國推開增值稅轉型改革,，根據(jù)估算將減少財政收入1500億元左右,，按照中央與地方分項比例計算，地方財政將因此減收375億元左右,。這將必然凸顯地方財政籌集收入的壓力,。另外，由于房地產(chǎn)市場低迷，作為政府對城市建設投入的主要來源的土地出讓凈收益也面臨縮水的危險,。這進一步加大地方負債的壓力,。
從支出上看，客觀地講,，保障民生的財政支出結構調(diào)整會進一步壓縮政府預算內(nèi)用于投資的規(guī)模,，迫使地方通過預算外或制度外的途徑加大借債的規(guī)模。另外由于地方政府存在強烈的城建投資沖動,，這種超財力城市建設的做法仍在延續(xù),。甚至在并不發(fā)達地區(qū)的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在復制大中城市組建城市建設投資公司搭建籌資平臺的做法。
賈康特別提醒,，許多地方政府負債率都已經(jīng)超過100%,，但地方政府特別是城市政府非但沒有破產(chǎn)的危機意識，相反債務規(guī)模還在很不透明的情況下持續(xù)增加,。這種無危機感的負債會進一步放大地方借債的沖動,，這是需要特別警惕的問題。
同時,，需要注意,，2008年底，面對新一輪經(jīng)濟波動,，我國明確了擴張性積極財政政策的宏觀調(diào)控方向,，今后兩年內(nèi)要以1.18萬億左右的財政資金拉動社會資金，形成4萬億元左右規(guī)模的基礎設施建設等方面的投資,。
因此,，長期與短期、體制與政策因素交互作用,，勢必將進一步加大地方政府的融資需求,，并削弱地方政府利用自有財力逐步化解存量債務的能力；與此同時,，也應注意到,，如果繼續(xù)任由地方債務規(guī)模在不透明、不規(guī)范的“潛規(guī)則”下增長,，將會加大地方財政風險,，甚至可能會向中央財政轉嫁。
治存量 關后門 開前門 修圍墻
如果用前世今生來描述地方舉債之路的話,，那么它的前世的路徑便是曲徑通幽,、偷梁換柱，月黑風高,，險象環(huán)生,；它今生能否走上陽光下的大道,？
依常識論，化解地方債務,、預防財政風險要解決的突出問題就是兩項：一是處理好存量,。對已有的債務，特別是一些歷史性陳欠做好清欠工作,；二是處理好增量,。在地方政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務不可避免的情況下，規(guī)范新的債務的產(chǎn)生和規(guī)范債務的借貸方法,。
賈康提出,，在當前基本明確地方政府是化解地方債務責任主題的前提下，中央政府的發(fā)力,，應當立足于預警防范財政風險和合理落實地方政府的一級財權,、逐步培育一級債權�,！敖Y合預算法的修訂,，圍繞治存量、開前門,、關后門,、修圍墻十二字方針,，逐步形成與分稅制分級體制和市場經(jīng)濟環(huán)境相匹配的地方公債制度規(guī)范”賈康說：“我們建議可在條件比較成熟的地區(qū)作地方公債發(fā)行試點,。”
何謂“治存量,、關后門,、開前門、修圍墻”,？
賈康說,，“治存量”是指總結和推廣“普九”債務化解的成功經(jīng)驗，進一步提高地方政府化解債務的積極性,，鼓勵地方政府對現(xiàn)有債務進行綜合清理,，分類核實，盡快形成并落實清欠方案,；治理地方債務的存量,，特別是歷史陳欠應當成為當前地方政府的一項工作重點，中央有必要進一步加大督促,、鼓勵和支持的力度,。
“關后門”的要義是遏制和杜絕地方政府變相的私下舉債行為，從根本上杜絕地方政府債務的無序蔓延和相關公共風險的暗中積累,，但可保留一個“急事急辦,，特事特辦”的特別應急程序(平時是關閉的)。一方面要加快政府職能轉變，這是解決地方政府舉債投資問題的治本之策,。扭轉GDP為核心的政績觀,，真正把地方政府的“全能”和“無限”轉為“服務”和“有限”，改變地方政府充當經(jīng)濟活動主角的不正常狀況,；另一方面要進一步明確政府間事權劃分,。
“開前門”就是實現(xiàn)地方政府的一級財權和一級債權，示范和引導地方政府探索公共產(chǎn)品提供的多種方式,。通俗地說,，一是從財政體制改革入手，保證地方政府具有相當穩(wěn)定的稅基,；二是探索規(guī)范的地方政府舉債制度,，通過正常渠道在透明、規(guī)范的約束條件下和審批,、監(jiān)督機制下來發(fā)債與用債,；三是有意識地引導和促成企業(yè)、社會中介甚至農(nóng)民個人等私營部門參與到公共產(chǎn)品地提供中來,，解決財政資金不足或效率不足地問題,。
在探索形成地方能夠政府一級債權上，賈康說,，隨著近年中央整頓和規(guī)范各類打捆貸款和收緊土地出讓金,，地方政府已基本沒有其他融資渠道，在其他配套改革措施沒有跟上的情況下,，通過種種投融資平臺等變相手段和不規(guī)范方式實現(xiàn)政府舉債,，就難以避免。因此,，不如建立規(guī)范公債制度,，授予地方政府有限的發(fā)債權。結合當前宏觀調(diào)控導向,，應在現(xiàn)有法律框架下及其動態(tài)改進,、修正過程中，在國家適度提高長期國債規(guī)模的同時,，引導地方政府形成本輪積極財政政策下的陽光融資機制,。
“修圍墻”就是強化對地方債務的監(jiān)督管理，建立財政風險監(jiān)督和預警機制,，形成對地方債務管理的約束“圍墻”,。 |