|
重慶市人大財經(jīng)委員會副主任委員羅先成說,，30年來，為改革開放敢干敢闖的人中有不少承擔(dān)了責(zé)任,，為改革開放付出了成本，過去很多人只看到為改革付出的物質(zhì)成本,，而往往忽視了一些人為改革付出的個人命運(yùn)成本,。重慶建立容錯機(jī)制就是為了保證開放創(chuàng)新的“領(lǐng)頭羊”不致成為“替罪羊”，寬容失敗正是鼓勵大膽改革創(chuàng)新,，激勵官員“大膽地闖,，大膽地試”。
 |
|
重慶嘉華大橋立交橋,。新華社記者 周衡義
攝 | 2009年新年伊始,，深處內(nèi)陸的重慶站在了輿論的“風(fēng)口浪尖”上。
這次,，是緣于重慶為促進(jìn)內(nèi)陸開放,、創(chuàng)建容錯機(jī)制的立法嘗試。
重慶市人大常委會審議通過的《重慶市促進(jìn)開放條例》1月1日正式施行,，使擴(kuò)大開放,、深化改革，推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展成為法定義務(wù),。
引發(fā)爭議的是,，開放條例中的容錯機(jī)制明確規(guī)定：開放工作發(fā)生失誤，未達(dá)到預(yù)期效果,，或者造成一定損失,，但符合以下三個條件的可以減輕或者免除有關(guān)人員的責(zé)任：工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定；個人和所在單位沒有牟取私利,；未與其他單位或者個人惡意串通,，損害公共利益。
一些質(zhì)疑者認(rèn)為,，容錯機(jī)制會造成拍腦袋決策和資源浪費(fèi),，不值得提倡。對此,，重慶立法者回應(yīng)說,，政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍之內(nèi)，容錯機(jī)制是為保障“創(chuàng)新者無罪”,，其意義不在條文本身,，更在于堅定開放者改革決心。
深入改革發(fā)展中 遇到“難言之隱”
一般而言，改革有三種基本方式：第一種是先立法后改革,；第二種是一邊立法一邊改革,，二者同步進(jìn)行；第三種是先改革后立法,。我國許多地方的改革一般都采用第三種方式,。
“促進(jìn)開放要納入法制化的軌道，促進(jìn)開放要立法先行,�,！睘楦纳崎_放環(huán)境、健全開放保障機(jī)制,，充分調(diào)動各方面開放的主動性,、積極性，讓投資者在重慶放心投資,，開放型經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的重慶率先在全國開展了促進(jìn)開放的地方立法,。
在結(jié)合我國改革開放30年歷史經(jīng)驗(yàn)和把握當(dāng)前時代特征基礎(chǔ)上，重慶把進(jìn)一步擴(kuò)大開放作為突破地處內(nèi)陸,、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出等因素限制,，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基本途徑和主要動力，并確定了以開放促改革,、以改革促發(fā)展的城市發(fā)展路徑,。為給重慶擴(kuò)大開放、建設(shè)內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)提供良好的法治環(huán)境,，重慶市人大常委會2008年3月啟動了促進(jìn)開放的地方立法工作,。
重慶市人大財經(jīng)委員會副主任委員羅先成見證了此條例出臺的全過程。他告訴記者,，容錯機(jī)制是重慶借鑒了深圳,、西安立法探索成果。我國改革前沿深圳在2006年出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》,，明確規(guī)定了三種改革創(chuàng)新工作未達(dá)到預(yù)期效果的免責(zé)條款,。
實(shí)際上，在立法建立容錯機(jī)制的背后,，是重慶深入改革發(fā)展中遇到的“難言之隱”,。羅先成說，重慶和成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)后,，重慶一系列改革探索中面臨的嚴(yán)峻問題在于,，很多改革一旦施行會與現(xiàn)行國家法律法規(guī)有碰撞，一些基層干部認(rèn)為改革難度大,，產(chǎn)生了畏難情緒,，不敢去闖去試,；一些開始探索改革的基層干部又在中央有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的執(zhí)法檢查中受到批評，改革的積極性受到影響,。
羅先成告訴記者,，重慶制定開放條例時正值我國改革開放30周年之際，回顧30年歷程,，不少都經(jīng)歷過制度碰撞的過程,，都是新制度對舊制度變革，而如今進(jìn)一步改革開放面對的國際國內(nèi)形勢更加復(fù)雜,、社會轉(zhuǎn)型期的矛盾更加突出,，改革開放的風(fēng)險性、困難性,、復(fù)雜性加劇,。要開放就必然涉及改革創(chuàng)新,，但“大膽地吃螃蟹”就有可能犯錯,，重慶開放立法特別設(shè)置容錯機(jī)制就是為免除創(chuàng)新者的后顧之憂，保護(hù)開放工作的積極性,，鼓勵大膽探索,。
寬容失敗鼓勵大膽改革
2008年9月23日，在條例草案提交初審時,，重慶市人大財經(jīng)委員會主任委員王國富向大會作如此說明：進(jìn)一步擴(kuò)大開放必然要求改革創(chuàng)新,，不斷完善經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制，建立與國際慣例相協(xié)調(diào),、符合重慶開放實(shí)際的運(yùn)行機(jī)制,。為此，為鼓勵和保障在開放工作中大膽探索,、用于創(chuàng)新,，條例專門制定了開放工作創(chuàng)新的保障機(jī)制，其中就包括容錯機(jī)制,。
此外,，重慶此次立法還對鼓勵政府“先行先試”范圍作出特別規(guī)定，在堅持國家法制統(tǒng)一原則的前提下,，重慶市人民政府可以就行政管理,、公共服務(wù)、市場監(jiān)管,、土地流轉(zhuǎn),、財政金融和社會管理等事項(xiàng)進(jìn)行改革實(shí)驗(yàn)。對于在開放工作中屬于法律,、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項(xiàng),，市,、區(qū)縣(自治縣)人民政府可以在職權(quán)范圍內(nèi)作出規(guī)定。北部新區(qū)管委會依法履行職責(zé),，集合使用國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等各類優(yōu)惠政策，在土地,、金融,、財稅、經(jīng)濟(jì)管理等促進(jìn)開放方面先行先試,。
羅先成表示,，重慶制定《重慶市促進(jìn)開放條例》是向全社會傳遞出的一種積極信號，向世人,、重慶各級干部昭示重慶改革開放的堅定決心,。設(shè)置容錯機(jī)制更多的是鼓勵和保障在開放工作中大膽探索、勇于創(chuàng)新,。而深圳改革創(chuàng)新促進(jìn)條例出臺至今,，免責(zé)條例還沒有實(shí)施一次，可見容錯機(jī)制的意義不在條文本身,，而是堅定改革開放的決心,。
重慶市政府副秘書長艾揚(yáng)在接受記者采訪時表示，容錯機(jī)制“從條例公開征求意見階段起,，就備受關(guān)注,，也引起一些爭議�,！钡�,，在他看來，“促進(jìn)開放條例既是法規(guī),，也是對政府工作的規(guī)范,。建立容錯機(jī)制鼓勵了政府的開放性，雖然有爭議,，但也不會存在為誰‘開綠燈’的問題,。為了保證條例實(shí)施好，市政府還將盡快出臺相應(yīng)的條例實(shí)施辦法,�,！�
正面回應(yīng)爭議
在重慶市人大常委會會議幾次審議和向社會公開征求意見過程中，容錯機(jī)制就備受關(guān)注,，也引起一些爭議,。面對質(zhì)疑，羅先成在接受記者采訪中一一作答,。
質(zhì)疑一：目前,，“拍腦袋決策,、拍胸脯保證、拍屁股走人”政府決策失誤造成的損失巨大,，據(jù)世界銀行的估計,，“七五”到“九五”期間，我國投資決策失誤率在30%左右,，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失在4000億至5000億元之間,。重慶建立容錯機(jī)制會造成拍腦袋決策和資源浪費(fèi)，不值得提倡,。
羅先成回答說：在立法過程中,，重慶充分考慮了這一情況，對在開放工作中出現(xiàn)的決策失誤責(zé)任適用“容錯”時,，就充分吸納了民意,，相關(guān)條款對“容錯”范圍作了明確限制，為預(yù)防腐敗設(shè)立了“防火墻”,。如政府對開放工作措施的制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定,，雖開放工作發(fā)生失誤，未達(dá)到預(yù)期效果,，或者造成一定損失,，可以減輕或者免除有關(guān)人員的責(zé)任,。而政府具體決策投資行為發(fā)生失誤不屬于“容錯”范圍之內(nèi),。
此外，為了規(guī)范政府決策行為,、強(qiáng)化決策責(zé)任,、減少決策失誤、保證決策質(zhì)量,，重慶市政府在2005年已制定《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》,，從源頭上防止“決策時拍腦袋、執(zhí)行時拍胸脯,、失誤時拍屁股”的“三拍”現(xiàn)象,。這是我國第一個規(guī)范政府重大決策程序的政府令，主要約束行政首長的決策行為,，決策失誤依照該規(guī)定將問責(zé)行政首長,。
質(zhì)疑二：在中央4萬億刺激經(jīng)濟(jì)方案背景下，各地政府“跑部前進(jìn)”爭搶項(xiàng)目,，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五天內(nèi)便收到500多宗各地提交興建污水處理廠的立項(xiàng)申請,，實(shí)屬罕見。有專家指出,，目前內(nèi)地已建好的1400座污水處理廠中,，有一半在“曬太陽”,。此時，重慶建立容錯機(jī)制會讓有些干部借開放之名行“瞎折騰”之實(shí),。
羅先成表示,，目前一些地方政府部門和官員無所作為，“干的不如看的”,、“一慢二看三通過”,，死氣沉沉、活力不夠的情況,，才是深化改革開放的主要影響因素之一,。重慶立法設(shè)置容錯機(jī)制主要目的就在于推動基層干部克服畏難情緒，大膽去闖去試,。
質(zhì)疑三：容錯機(jī)制應(yīng)是行政問責(zé)制的補(bǔ)充機(jī)制,，在全國尚未建立完善的行政問責(zé)制背景下，重慶建容錯機(jī)制不合時宜,。
羅先成表示,，重慶2004年在全國率先建立行政首長問責(zé)制，先后啟動50次,、98名官員受到問責(zé),，在解決官員“惰政”“怠政”上取得很好效果。而去年以襄汾潰壩事故和三鹿問題奶粉事件為標(biāo)志,，我國“問責(zé)風(fēng)暴”顯現(xiàn)出鮮明的特色,，問責(zé)范圍之廣、問責(zé)級別之高為近年來所罕見,。我國行政問責(zé)的制度建設(shè)也走上新高度,。重慶的容錯機(jī)制是與行政問責(zé)制、重大決策程序規(guī)范等一系列制度配合實(shí)施的,。
羅先成還表示,，社會上對容錯機(jī)制的爭議，他們也會全面客觀地對待,，今后會更加審慎執(zhí)行容錯機(jī)制,。
立法亮點(diǎn)：開放型管理體制改善政務(wù)環(huán)境
近年來，重慶的政務(wù)環(huán)境有了較大改善,，但與全國先進(jìn)地區(qū)相比,，仍存在較大差距。為此,，《重慶市促進(jìn)開放條例》從加強(qiáng)開放制度建設(shè),、減少人際關(guān)系出發(fā)，對改善政務(wù)環(huán)境作了四大規(guī)定：
一是要求政府及其部門在信息,、公用事業(yè)以及協(xié)調(diào)企業(yè)投資訴求等方面加強(qiáng)服務(wù),。如條例規(guī)定,，對投資者關(guān)于投資及其有關(guān)事項(xiàng)的訴求，由確定的部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào),，并在十個工作日內(nèi)給予答復(fù),；部門或機(jī)構(gòu)無法協(xié)調(diào)的，提請本級政府協(xié)調(diào),，并在十個工作日內(nèi)答復(fù),。政府及其有關(guān)部門未兌現(xiàn)承諾的，要依法承擔(dān)責(zé)任,。
二是規(guī)范政府招商行為,、加強(qiáng)誠信政府建設(shè)。如條例規(guī)定,，招商引資中的政府承諾等重大事項(xiàng),，可以書面形式約定，政府及其有關(guān)部門未兌現(xiàn)的要依法承擔(dān)責(zé)任,。
三是把監(jiān)督政府服務(wù)態(tài)度上升到地方性法規(guī)層面,，對政府部門服務(wù)方面作出很多細(xì)節(jié)上的規(guī)定。
羅先成舉例說,，如到政府某部門辦證,，第一次去被告知缺某個材料，第二次去又被告知還差其他材料……在以前,，企業(yè)或市民遇到這種情況頂多就是投訴,，而工作人員最多就是因態(tài)度不好而受批評了事。這部條例實(shí)施后,，再出現(xiàn)上述情況,，政府部門工作人員就是違法了,，將被追究法律責(zé)任,。
四是進(jìn)一步規(guī)范行政許可、行政收費(fèi)和行政執(zhí)法等行政管理的主要環(huán)節(jié),，積極落實(shí)政務(wù)公開,、公平、公正的原則,。如在行政執(zhí)法方面,，對法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行細(xì)化,，并公布實(shí)施,，壓縮行政處罰自由裁量空間，從源頭上防止濫用行政處罰自由裁量權(quán),。對違法情節(jié)輕微,、沒有造成危害后果的當(dāng)事人,，應(yīng)當(dāng)以教育為主，不予行政處罰,，并幫助當(dāng)事人規(guī)范行為,。
對此，羅先成解釋說,，目前,，行政處罰自由裁量權(quán)缺少規(guī)范，導(dǎo)致行政處罰隨意性較大,，不公平現(xiàn)象時有發(fā)生,。如現(xiàn)在某人違反了某個交通法規(guī)，按規(guī)定要被處以3000元至2萬元罰款,，而這個處罰空間彈性很大,，具體罰多少，由執(zhí)法人員自行掌握決定,。條例則要求,，3000元至2萬元之間的罰款應(yīng)根據(jù)具體情況細(xì)分成很多等級并公布，在罰款時嚴(yán)格打表,，不再由執(zhí)法人員單方面掌握處罰額度,，而要“打開天窗說亮話”，該罰多少,，要讓被罰款人一對照就明白了,。 |