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因地制宜，將區(qū)域土地規(guī)劃為三大主體功能區(qū),，讓“地盡其值”,；在此基礎上，啟動全區(qū)域公園化戰(zhàn)略,，確保土地永續(xù)“升值”,。廣東增城市探索科學發(fā)展路徑的第一步，始于土地,。
這場被譽為“土地價值新革命”的試驗歷時五年多實踐取得顯著成果,，引起各界關注。
6月底,，由新華社廣東分社,、博鰲亞洲論壇秘書處共同主辦的科學發(fā)展南方論壇在增城召開,；7月，由中郡縣域經(jīng)濟研究所主辦的全國縣域經(jīng)濟科學發(fā)展理論研討會再次選址增城,。官方和民間機構罕見地密集注目增城,。
經(jīng)濟學家認為，增城進行的種種變革對其他地區(qū)科學發(fā)展具有重要參考價值,。
兩大戰(zhàn)略催動土地價值革命
有平原,，也有山地；有處于廣深經(jīng)濟走廊的黃金地段,，也有毗鄰粵北山區(qū)的廣袤鄉(xiāng)村,，作為廣州轄下一個縣級市，增城1616平方公里的地理概貌幾乎就是我國和廣東省的一個縮影,。
根據(jù)這一資源稟賦和各鎮(zhèn)街區(qū)位優(yōu)勢,，2003年，增城啟動主體功能區(qū)戰(zhàn)略重新布局新一輪發(fā)展,。明確將九個鎮(zhèn)街劃分為“南中北”三大主體功能區(qū)：南部,，位于廣州、東莞,、深圳黃金走廊上,，發(fā)展工業(yè)優(yōu)勢突出，定位為先進制造業(yè)集聚區(qū),；中部,，中心城區(qū)所在地，生活設施齊全,，定位為國際化生活與文化產(chǎn)業(yè)區(qū),；北部，自然風光秀麗,，定位為限制工業(yè)開發(fā)的都市農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游區(qū),。
為什么提出這樣的戰(zhàn)略構想？增城市委書記朱澤君解釋,，一個地區(qū)科學發(fā)展,，關鍵是能否真正認識到腳下土地的價值所在。地不分南北,，都有其價值,，但如果盲目規(guī)劃，搞不了工業(yè)的地方硬要上,，就浪費和掩蓋了土地的本來價值,。因地制宜，土地才能真正發(fā)揮價值,；真正認識到土地的應有價值,，才能真正找到與其相宜的科學發(fā)展方式。
這個聽似簡單的土地價值辯證法在現(xiàn)實中遭違背的情形并不鮮見,。與全國許多市縣一樣,，過去多年，增城也走的是“一窩蜂”,、小而全的發(fā)展方式,，各鎮(zhèn)村搞工業(yè)，“村村點火,、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”,，全市共建有數(shù)百家小水泥廠、小漂染廠和采石場,。工業(yè)效益并不好,，而且造成生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，備受外界責難,。
增城曾多次組織召開尋找發(fā)展?jié)摿仗摃�,，如何改寫增城�?jīng)濟圖譜成為主題。決策層重新辨認區(qū)域國土的價值,，為增城謀劃轉(zhuǎn)身,。
“功能區(qū)建設是一場土地價值革命。通過規(guī)劃建設主體功能區(qū)實踐科學發(fā)展觀,，在全國尚無先例,。”中郡縣域經(jīng)濟研究所所長劉福剛告訴記者,。
但增城并沒有就此停止探索,。主體功能區(qū)建設的實質(zhì)是讓區(qū)域國土“盡其所值”，能不能確保區(qū)域國土永續(xù)“升值”,，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展呢,？決策層的目光瞄向更遠的未來。
在建設功能區(qū)基礎上,，增城又在全市范圍內(nèi)實施全區(qū)域公園化戰(zhàn)略,，開始進行更深層的土地價值變革。內(nèi)容簡括為：“四性原則”即凈化,、綠化,、人性化、藝術化,；“四原保護”即保護原生態(tài),、原產(chǎn)權、原居民,、原民俗,；“四邊綠化”即綠化山邊,、水邊、路邊和村邊,；“五園變化”即田園,、家園、果園,、校園,、工業(yè)園變公園，從而形成“全區(qū)域生態(tài)大公園”,。
朱澤君認為,，公園化戰(zhàn)略不是僅僅搞幾個公園，其本質(zhì)是“天人合一”,，強調(diào)人類社會繁榮發(fā)展應同自然界物種繁衍進化協(xié)調(diào)進行,，人類向自然索取的同時要發(fā)揮能動性反哺自然，用公園的理念和標準“規(guī)劃建設”自然,，這是人類對自然的再優(yōu)化,。大自然再優(yōu)化后，必然也回饋人類,，推動生產(chǎn)生活方式變革和人的現(xiàn)代化,；催生新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟熱點，提升區(qū)域持續(xù)發(fā)展后勁,。
“增城全區(qū)域公園化戰(zhàn)略找到科學發(fā)展的長效路徑,，具有現(xiàn)實和深遠意義�,！睆V東省委黨�,，F(xiàn)代化戰(zhàn)略研究所所長段華明這樣評價。
“制度調(diào)控”引導干部推進科學發(fā)展
決策層調(diào)轉(zhuǎn)航向,，但從既有的發(fā)展路徑中真正轉(zhuǎn)身,，何其之難？
由新發(fā)展戰(zhàn)略引發(fā)的“困惑”問題迅即躍上臺面,。北部三鎮(zhèn)800多平方公里禁止發(fā)展工業(yè),，造成較大財政缺口，生態(tài)如何保護,，稅收怎么辦,，干部怎樣考核……
“哪一個問題解決不好，都將可能導致戰(zhàn)略破局,�,！痹龀鞘虚L葉牛平說。
但這些現(xiàn)實問題恰恰也成為增城一系列制度創(chuàng)新的突破口,。
增城創(chuàng)新建立生態(tài)發(fā)展補償機制,。一是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度,。從2003年開始，每年從南部工業(yè)鎮(zhèn)稅收超收返還額中提取10%給北部農(nóng)業(yè)鎮(zhèn),，每個鎮(zhèn)年補貼不少于300萬元,，2006年這一數(shù)字增加到1000萬元，2008年給北部鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付達到4520萬元,；二是設立北部專項發(fā)展資金。從2006年開始,，市財政每年拿出3000萬元反哺北部鎮(zhèn),；三是對發(fā)展生態(tài)公益林進行補償，逐年提高補貼標準,，今年達到每畝21元,；四是北部鎮(zhèn)稅收市級留成部分全部返還。
這被視作一箭雙雕之舉：南部工業(yè)區(qū)反哺北部生態(tài)區(qū),，保障了北部干群安心做好生態(tài)保護,、農(nóng)村發(fā)展等工作；北部生態(tài)良好也使南部發(fā)展環(huán)境更具競爭力,。
GDP增長指標是以往衡量官員政績的惟一標準,。新發(fā)展戰(zhàn)略下，如果沿用這種考評辦法,，那么限制開發(fā)地區(qū)的干部永遠只能處在考評末位,。組織部門感到，這不公平,，而且將導致干部推動科學發(fā)展的內(nèi)在動力不足,，盲目追求經(jīng)濟增長的沖動再起。
為此,，增城創(chuàng)新建立一套“雙考核”考評標準,。第一套指標為“鎮(zhèn)街全面工作”，體現(xiàn)“好”字,，更多注重民生和生態(tài)建設指標,；第二套指標為“鎮(zhèn)街經(jīng)濟社會發(fā)展”，體現(xiàn)“快”字,，按功能區(qū)區(qū)別考評,，南部重點考核先進制造業(yè)、發(fā)展工業(yè)同時對環(huán)境的保護等,；中部重點考核文化產(chǎn)業(yè),、城市管理等；北部重點考核生態(tài)旅游和都市農(nóng)業(yè),，不考核工業(yè),。
“因地制宜分類考核,，GDP不再是惟一指揮棒，即使是基礎相對較薄弱的北部鎮(zhèn),，干得好也能脫穎而出,。”增城市委組織部長冼銀崧說,，干部對這樣考核都沒有話說,，從而充分調(diào)動和發(fā)揮了干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。
增城還根據(jù)功能區(qū)定位側(cè)重配備干部,。在南,、中部鎮(zhèn)街班子中，配備經(jīng)濟管理,、工商管理和城市規(guī)劃等專業(yè)干部55名,，占干部人數(shù)的61.8%；在北部鎮(zhèn)班子中,，配備旅游,、農(nóng)學類專業(yè)干部12名，占干部人數(shù)的30%,。
組織部門對干部的培訓也是“因材施教”,。例如，組織北部干部赴成都培訓“農(nóng)家樂”,，引導干部組織農(nóng)民發(fā)展“農(nóng)家樂”,、鄉(xiāng)村游等產(chǎn)業(yè)；而南部干部則赴江浙等地學習城區(qū)建設管理,、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等,。“干部帶著任務去,，回來要寫考察報告,，并要用到實處�,！痹龀鞘形M織部干部科科長范永新說,。
土地“活”了 產(chǎn)生科學發(fā)展化學效應
土地還是這片土地，但一旦其應有價值被充分發(fā)揮,，就將增城送上一條科學發(fā)展軌道,。人類反哺自然，工業(yè)反哺生態(tài),，生態(tài)反哺工業(yè),，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，增城處處顯現(xiàn)土地“活”了之后的生命力。
漫步增城,，仿佛置身一幅生動優(yōu)美的風景畫,。山鄉(xiāng)、田塘綠色遍布,，山頭變成森林公園,，村莊社區(qū)公園化，間配景觀林,。這是優(yōu)化區(qū)域國土生態(tài)的結(jié)果,。去年增城投入植樹綠化資金就有一億多元，全市宜林地綠化率已達97.4%,，森林覆蓋率52.9%,，人均綠地面積15.8平方米。
南部實行產(chǎn)業(yè)組團集聚方式發(fā)展生態(tài)型工業(yè),，組團之間建設綠色生態(tài)隔離帶，保留田園風光,；集聚區(qū)內(nèi)按園林化設計,，使發(fā)展環(huán)境更具競爭力，短短幾年,，就培育出汽車,、摩托車、牛仔休閑服三大支柱產(chǎn)業(yè),；區(qū)內(nèi)億元企業(yè)2000年僅七家,，去年猛增至100多家。中部大力發(fā)展國際化會議休閑和文化產(chǎn)業(yè),，生活安居環(huán)境不斷優(yōu)化,。北部受益于生態(tài)補償機制，成功打造白水寨省級風景名勝區(qū),，建設了小樓人家,、正果湖心島等一批生態(tài)旅游項目，旅游承載能力顯著增強,，近幾年,，每年僅旅游收入就超過3000萬元，已初步具備造血功能,。
2007年,，增城全市實現(xiàn)生產(chǎn)總值410億元，財政總收入77.22億元,，分別為2000年三倍和10倍,，連續(xù)六年“領跑”廣東67縣(市)；人均GDP6878美元，達到中等發(fā)達國家水平,。
經(jīng)濟和生態(tài)上去了,，農(nóng)民有沒有享受到改革發(fā)展成果呢？
巷口村農(nóng)民有許多撂荒地,，增城引進廣州本田項目在此建生產(chǎn)基地,，向農(nóng)民征用1500畝土地，并預留400畝返償給農(nóng)民,。14天就和農(nóng)民談妥,，沒有一戶移不動。預留地農(nóng)民可自由支配,，目前僅出租收益就有近千萬元,，每個農(nóng)民年均能分到數(shù)千元。
“這得益于市里創(chuàng)立的‘城鄉(xiāng)統(tǒng)籌科學發(fā)展基金’,，即抽出優(yōu)質(zhì)企業(yè)稅收地方留成的一部分,，補償‘失地’農(nóng)民，讓他們獲得長期分紅,，與農(nóng)民建成利益共同體,。此辦法一出，農(nóng)民心甘情愿出讓土地,，征地和產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整兩大難題發(fā)生革命性突破,，既能獲得工業(yè)化需要的土地，又讓農(nóng)民享受到土地的收益,�,！痹龀鞘形貢L何鎏輝說。
在北部白水寨景區(qū)開發(fā)前,，周邊農(nóng)民以種田為主業(yè),，住泥房，十分貧窮,，聽說政府要開發(fā)景區(qū),，主動出讓2000多畝土地。開發(fā)景區(qū)和修建酒店,，讓2000多農(nóng)民成了工人,，實現(xiàn)了“在自家門前就業(yè)”。
生態(tài)旅游使農(nóng)業(yè)自身潛力也得到挖掘,，農(nóng)民“舉業(yè)鄉(xiāng)土”,，農(nóng)產(chǎn)品附加值大大提升，變成暢銷旅游商品,，脫貧致富找到長效機制,。小樓鎮(zhèn)引導農(nóng)民種名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品“增城菜心”,，建設都市農(nóng)業(yè)基地，年產(chǎn)值三億多元,，成了農(nóng)民增收的“黃金產(chǎn)業(yè)”,。
2007年，增城農(nóng)民人均純收入達到6624元,；非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重由2000年的33.98%上升為56.85%,；工資性收入由2000年的1507元增加到3959元。增城的城鄉(xiāng)差距正在縮小,。
農(nóng)民的腰包前所未有地鼓起來,，政府順勢推進新農(nóng)村建設。北部山區(qū)上九陂村村委會主任溫仲優(yōu)告訴記者：市鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃建設,，村里泥磚房被一棟棟樓房代替,，還配建了休閑亭、綠化道,、垃圾統(tǒng)一回收點,，“過上跟城里人一樣的生活”。村民的生活觀念和方式也在變,，扔垃圾,、亂潑臟水的現(xiàn)象沒有了。
“土地價值革命使農(nóng)民敲開了現(xiàn)代化大門,，在這一潮流中，農(nóng)民生產(chǎn)生存方式實現(xiàn)改變,，現(xiàn)代文明意識也開始覺醒,。”葉牛平說,。 |