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編者按 審批就是權(quán)力,，也是腐敗高發(fā)地帶。浙江省象山縣在深化推進審批制度改革中,，從機構(gòu)體制大膽創(chuàng)新,，全縣各部委辦局單獨設(shè)立一個審批科，并且將這些部門的審批職能整體授權(quán)便民服務中心,，使之真正成為高效廉潔的服務窗口,。
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象山便民服務中心工作人員熱情接待前來辦證的群眾。 |
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象山便民中心工作人員為群眾提供辦證服務,。徐穎峰
攝 | 一局兩公章,，辦事一個窗
“此項改革也是被逼出來的”,，象山縣委書記周江勇說,，象山審批制度改革起步比較早,，從2001年起便將全縣各局審批事項集中到便民服務中心，但從實際運行來看未盡人意：有的搞形式主義,，審批權(quán)明在窗口辦理,，暗在私下運作；有的以部門利益為中心,，有油水的項目爭著批,，無利可圖的踢皮球,；還有的是互相扯皮,，公章旅行,，效率低下,，老百姓頗有怨言,。許多同志認為,，現(xiàn)有的便民中心模式只是過渡產(chǎn)物,，若不改革，無非兩個結(jié)果,，要么撤局,，要么撤窗口,。
那么改革從何處下手,？周江勇說：“從2005年初開始,，經(jīng)過長達一年多的調(diào)研分析，并且學習借鑒各地的一些做法,，我們決定揪住審批的牛鼻子,，從行政職能并軌著手�,！�
一局審批歸一個科室,。一個局一般都有幾個并行的審批科室。象山規(guī)定，各局需對這些部門進行分類,、調(diào)整,，撤銷其中的一個科室，單獨設(shè)行政許可科,。如果撤銷原科室確有困難的，可選擇某一科室增掛行政許可科的牌子,，但是全局所有的行政審批職能，還是必須整合歸并到這一科室,。
一個局兩枚印章,。各部委辦局重新統(tǒng)一制定新的式樣一致的兩枚公章，其中一枚留在機關(guān)使用，一枚供窗口審批使用,，使每個窗口都能獨立完成受理,、辦理,、制證,、蓋章和送達等各個審批環(huán)節(jié),。
一個窗口對外,。通過行政審批職能并軌，象山將各局審批科室統(tǒng)一移駐便民服務中心,，中心各個窗口的負責人由相關(guān)局的行政許可科長兼任，統(tǒng)一承擔辦證審批的各項職能。換句話說,，每一事項的行政審批負責人,，既是派出局的審批科長,，又是服務中心的窗口主任,，這就從人事上體制上解決了便民服務中心長期存在的“職能不到位”,、“人員不到位”和“授權(quán)不到位”的老大難問題,。
有爭議才有價值
這是一次前所未有的權(quán)力再分配,、利益大調(diào)整,。象山縣委負責實施此項改革的原縣委副書記,、現(xiàn)寧波市委組織部副部長張良才說,，當時縣里上上下下對此項改革的反對聲和爭議聲不斷,。
有些同志提出，現(xiàn)在象山一個縣“單兵突進”,，上下機構(gòu),、職能不銜接，業(yè)務主管機關(guān)不認賬怎么辦,？張良才說,，這確是實際問題，但我們認為,，只要我們實事求是說明情況,，相信上級也是通情達理的。如交通局所屬的公管所營運車輛審批權(quán),，縣里要求統(tǒng)一歸并,，上級部門有個別人認為不妥，后請省公路局領(lǐng)導下來調(diào)查,，聽了縣里的介紹,，非常理解支持，癥結(jié)迎刃而解,。
關(guān)于一個局一名領(lǐng)導專職分管審批,，這是爭議最多的焦點之一。張良才說,，許多部門的一把手都說難度太大,，無法操作，因為一般一個局都有四五個領(lǐng)導,，以前大家各管一攤,，基本上人人都有審批權(quán),，彼此相安無事，現(xiàn)在權(quán)力都集中一個人身上,，其他副局長如何擺平,？此外，原來分管審批的科長,、經(jīng)辦人員心里也不平衡,，這些人往往掌控實際權(quán)力，即老百姓說的“腸梗阻”,，現(xiàn)在審批權(quán)丟了,，他們覺得自己身價也矮了一大截。張良才說：“對此我們也毫不通融,，我們提出,，如果覺得分管領(lǐng)導權(quán)力太大，可以強化內(nèi)部監(jiān)督制衡來解決,，并以此進一步深化機構(gòu)內(nèi)部改革,。”
行政審批業(yè)務性比較強,，有的同志擔憂,，以前各科室分管職能內(nèi)的審批，業(yè)務比較熟悉,，便于辦理,，現(xiàn)在都統(tǒng)歸到窗口，經(jīng)辦人員一下增加好幾倍的審批量,，完不成任務怎么辦,？
“這也是我們改革的重要內(nèi)容”，張良才說,，原來一些部門在窗口只是受理辦證,，具體審批要拿到局里來辦，形成了兩套班子,，兩批人馬,，而且一般都是把能力素質(zhì)弱些甚至是閑散聘用人員派到窗口去，骨干留在局里,。而現(xiàn)在明確規(guī)定,，受理在窗口，辦理也是在窗口,，這就迫使各單位要把真正有本事有能力的人派到窗口一線,。授權(quán)到位了，審批經(jīng)辦人員意識到自己肩上的責任,，會努力提高自身的素質(zhì)和能力,，形成良性循環(huán),。
“此外，從以往慣例看,，搞改革總得支付改革成本,，因此，也有一些部門要求增加機構(gòu)編制,�,！睆埩疾耪f，我們定了一條死杠杠,，就是原來的機構(gòu)編制,、人數(shù)名額和干部職數(shù)一個也不給，并且由縣委編制辦發(fā)文,，重新定崗定編,，一律自我消化。
“茲事體大,，從2006年初試點到面上推開我們花了五個月時間,，而此前的調(diào)查研究統(tǒng)一認識卻用了整整一年半�,！毕笊娇h委副書記,、縣長李關(guān)定說,，此項改革遇到的阻力確實很大,，一些干部說，審批權(quán)統(tǒng)一歸并,，窗口成了“第二政府”,，我們局可以撤銷了；有的抱怨,，現(xiàn)在權(quán)力被剝奪了,，沒法干了。我說改革并沒有剝奪你們的權(quán)力,，你們的審批權(quán)還在,，但現(xiàn)在有了新的制度，你的審批也必須按制度來辦,。李關(guān)定認為,，有反響、爭議是好事,，說明改革觸及了核心層面,，是有價值的。
權(quán)力要集中,，權(quán)限要縮水
原象山便民服務中心主任,、現(xiàn)縣監(jiān)察局長戴文輝說,，審批就是權(quán)力，也是腐敗高發(fā)地帶,，那么審批權(quán)大集中后會不會導致新的尋租和腐�,。繉τ谶@個問題,，我們的指導思想是權(quán)力要集中,，用權(quán)要透明，權(quán)限要縮水,。
首先,，我們要求所有審批必須在大廳辦理，讓審批過程在陽光下操作,。戴文輝說,，以前來辦證，把材料放在窗口,，各局“自家的孩子自己抱”,，拿回去處理。由于內(nèi)部操作不透明,，即便是正常審批的事項,，群眾還是嘀咕是否有貓膩。現(xiàn)在規(guī)定,，所有審批件必須在大廳現(xiàn)場公開辦理,，符合條件的，就要出具電腦打印的承諾通知書,，沒有實現(xiàn)承諾的可以投訴,。服務中心設(shè)有投訴中心和監(jiān)察科，每辦完一件事都要請群眾打分,，不滿意的可以當場投訴,。
戴文輝說，為保證窗口審批的切實到位,，我們設(shè)計的一局兩公章,，其中有一個小小的奧秘，就是這兩枚形狀完全相同的公章,，采用數(shù)字區(qū)分,，0號數(shù)字的公章放在局里，8號的放在窗口,，兩枚公章各司其職,，不能互相串換，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴肅處理,�,？h里有一個局為了貪圖方便,，用0號章加蓋了對外審批的文件，違反了窗口辦理的規(guī)定,，被查實后,，在全縣通報批評。此后,，類似現(xiàn)象再沒有發(fā)生,。
其二，建立窗口審批責任制,，戴文輝說,，我們提出誰審批誰負責，出了問題經(jīng)辦人負直接責任,。如果局長不放心,，就到窗口天天來坐班。這就逼迫各單位主動放權(quán),，擴大授權(quán),，局長授權(quán)給副局長，副局長授權(quán)給科長,，而一線辦事人員則有職有權(quán),，可以現(xiàn)場拍板，提高窗口辦結(jié)率,。如象山工商局派到窗口的行政審批科正副科長,，都擁有主管部門核發(fā)的企業(yè)審批資格證書，經(jīng)他們審核批準的營業(yè)執(zhí)照,，具有法定資格,，可以立即生效。
其三,，提高標準件審批的比例。戴文輝說,，所謂標準件就是把審批內(nèi)容格式化,，制成圖表，把審批的要求,、前置條件寫清楚,，群眾到窗口來先填表格，所有事項一目了然,，符合條件就批下去,，不行就現(xiàn)場予以說明解釋，省得老百姓跑來跑去,。據(jù)介紹,，現(xiàn)在象山辦證窗口一年接辦件有20多萬件,，其中97%以上系標準件審批。戴文輝說,，我們推出的標準件審批等措施,，核心在于限制減少辦事人員權(quán)力運作的空間。一般而言,，自由裁量權(quán)越大,，尋租的機會也就越多，而現(xiàn)在強調(diào)現(xiàn)場辦理,、表格化審批,，窗口雖然權(quán)力不小，但辦事是透明的,。職權(quán)有明文限定,，行還是不行，老百姓心里有底,，這就把有人想借機謀私利的路給堵了,。
建立內(nèi)部權(quán)力制衡體系
“對于行政審批歸并我們確有一個認識過程，”象山國土資源局局長朱志川說,，因為土地政策涉及面廣,，政策條例多，群眾眼睛盯得緊,，我們審批的事項較多,，所以一開始擔心審批職能統(tǒng)歸到一個窗口辦不下來。但既然全縣都鋪開了,，我們也不能拖后腿,，于是我們下決心派遣精兵強將，調(diào)了18個人到審批科,，比以前窗口辦證人數(shù)增加了一倍多,，占全局行政業(yè)務人員的1/4。
朱志川說,，去年一年我們審批各類事項五萬多件,，其中發(fā)放土地登記、抵押登記,、注銷證件,、地價確認等2.5萬多件，工作量非常大,。但從實踐效果看非常明顯,，窗口現(xiàn)場辦結(jié)的事項增加了30%，承諾辦證的時間從以前的31天縮短到10天。以前土管局是挨批評指責多,，現(xiàn)在基本聽不到了,，還經(jīng)常收到群眾的表揚信和錦旗，這讓窗口和局里的同志都很高興,。
圍繞審批科審批職能的合并,，國土局也調(diào)整了內(nèi)部的職能分工。朱志川說,，以前土地項目的審批和驗收都是由規(guī)劃科負責,，現(xiàn)在我們把它一分為二，審批科分管項目審批,，地籍科負責復查驗收,，此外，法規(guī)科還要作最后的審核把關(guān),。這樣互相牽制,，既不影響窗口的直接審批，又能加強項目的內(nèi)部管理跟蹤監(jiān)管,。關(guān)于具體審批授權(quán),，朱志川說：“我們采取‘倒金字塔’，我直接授權(quán)給科長,，科長審批即代行我的權(quán)力,，如果出了問題，我直接追究科長的責任,，而分管副局長則負責協(xié)調(diào)溝通,。”
象山縣規(guī)劃局局長陳建瑜說,，我們把全局23項審批事項整體授權(quán)給行政審批科,，取消了用地與建筑管理科，將其監(jiān)察職能移交給監(jiān)察大隊,，由監(jiān)察大隊來監(jiān)督窗口審批,。陳建瑜說，這樣分權(quán)是符合科學管理的,。以前業(yè)務科室身兼兩職,，既當裁判員又當運動員，自己審批自己監(jiān)管,，里面的黑洞和貓膩很難說清。現(xiàn)在把他們分開來,，審批出了問題,，監(jiān)管可以追究。
政府既不能越位也不能缺位
但審批經(jīng)辦人也有職權(quán)限制，縣建設(shè)局審批科長徐青楠說：“我擔任審批科長,，全局所有審批都要從我一個口子出去,，壓力非常之大。于是經(jīng)局辦公室會議討論通過,，推出了建設(shè)局行政許可審批流程和制度,。”徐青楠說：“這份文件實際是我自己起草擬定的,，但我要求給自己規(guī)范職責,，窗口審批有章可循�,！鼻安痪�,，有一家園林公司的綠化方案需要審批，徐青楠提前找來縣園林處,、綠化辦,、消防處等一起討論，按照規(guī)定,，待有關(guān)部門達成一致后才發(fā)文批準,。
“我們局一年要辦8000多件的審批件，牽制了領(lǐng)導和干部很大一部分精力,，職能歸并后,，其他科室可以全力以赴來抓業(yè)務和管理�,！笨h農(nóng)林局副局長朱定量說,，如去年延長森林承包期工作，涉及全縣13個鎮(zhèn)鄉(xiāng),，八萬畝山林和一萬余家農(nóng)戶,，我們從6月份試點，7月份全面推廣,，10月份全部結(jié)束,，只花了四個多月就完成了任務，進展速度全市第一,。朱定量說,，森林承包政策性強，牽涉面廣,，如果放在以往,，說不定花上一年多時間還拿不下來。
李關(guān)定說,，以前推審批制度改革,，動員簡政放權(quán),，各部委辦局往往會找出各種理由，攬著權(quán)力不肯輕易松口�,，F(xiàn)在實行審批授權(quán)歸并新體制,，一些部門主動提出要進一步放寬審批事項。如有一個局前些日子提出,，要把小河小溪治理的審批權(quán)放掉,。我們認為，河流水道涉及生態(tài)環(huán)保,，在現(xiàn)在形勢下應予加強而不是放松監(jiān)管,，便將方案否決了。李關(guān)定說,，政府的職責既不能越位也不能缺位,，我們搞改革也要防止片面化走極端。
探尋職能轉(zhuǎn)型的突破口
農(nóng)林局是象山此項改革的試點單位,，分管審批的副局長朱定量說,，我們局有六個業(yè)務科室，五個局級領(lǐng)導,，以前是各位局領(lǐng)導分兵把關(guān),、分口負責局里的各個審批項目。現(xiàn)在窗口只有兩名工作人員,，主要接受辦理申請,，不具體辦理審批事項。這次改革我們把法制科和森林資源科合并為一個科,，騰出的一個科室設(shè)立行政審批科,，所有審批權(quán)力歸這個科。現(xiàn)全局27個審批事項,，除了林地審批一項,，因需要縣長簽發(fā)還留在局里，其余26項全部授權(quán)窗口,。
據(jù)介紹,，象山原來承擔行政審批職能的各級機構(gòu)有88個，現(xiàn)減少到34個,，也就是一個局僅有一個審批科室,。周江勇說，有的部門審批較少,，我們就合并同類事項,，如將人事、民政,、檔案等八個局設(shè)為一個窗口,，合署辦公,，每家派一個人到窗口上班,，三個月輪換一次,。而勞動、國稅,、地稅等局辦理事項較多,，我們就將其職能延伸，把這些部門的辦證大廳作為便民中心的分中心和專項窗口,，這樣串聯(lián)起來,，形成了一個比較完整的行政審批服務網(wǎng)絡(luò)。周江勇說,，經(jīng)過這樣大的改革,，便民服務中心提出的“一個窗口受理”、“一站式辦公”,、“一條龍服務”真正可以付諸實際了,。周江勇說，機關(guān)效能建設(shè),、作風建設(shè),、政府職能轉(zhuǎn)型，我們抓了好幾年,，此次行政審批歸并可謂找到了一個有效的突破口,。
據(jù)了解，現(xiàn)在象山在窗口辦理的各類審批項目從原來的271項提高到326項,，辦理承諾的時限從原來的七個工作日縮為四到五個工作日,。去年一年象山便民中心辦理了20多萬件的審批件，無一件差錯,，許多同志稱之為奇跡,。
“收發(fā)室”的牌子摘掉了
對于便民服務中心的變化，感受頗深的還是當?shù)乩习傩�,。中心行風監(jiān)督員周國敏說,，前些年我在爵溪漁村當書記，村里企業(yè)改制,，房管部門把房產(chǎn)證搞錯了,，我到局里跑了四趟，對方堅決不認賬,，還說我是無理取鬧�,，F(xiàn)在窗口辦事，抽一根群眾遞來的香煙也要作違紀處理,。
“以前便民中心基本上以受理為主,，不具體辦理審批,，老百姓稱我們?yōu)椤瞻l(fā)室’、‘前店后廠’”,，縣公安局審批科副科長史展宏說,，如旅社賓館等屬特種行業(yè)，以前我們先接單子,，再交縣治安大隊復核審批,，因?qū)徟伺c當事人缺乏直接溝通，有些情況了解不夠,，批一個許可證往往要走好幾個來回,，現(xiàn)在我們窗口一竿子插到底，把拖拖拉拉的中間環(huán)節(jié)全免了,。
前不久,，石浦一家旅館到中心審批擴建事項，史展宏說,，我們與工商衛(wèi)生部門一起去現(xiàn)場察看,，三天就發(fā)給了許可證。賓館經(jīng)理說以前辦這樣的證件,，花一個多月還辦不下來,，現(xiàn)在政府辦事確實效率提高了。為方便群眾,，中心規(guī)定,，凡一個事項涉及幾個部門的，由最先受理的窗口牽頭,，幾個部門一起參與,，一攬子審批解決。史展宏說,，因此,，聯(lián)合勘察是我們經(jīng)常采取的一個辦法，如前些日子城關(guān)丹東街道有一段路面維修要影響道路,，我們就請來交通,、建設(shè)等部門聯(lián)合勘察，第二天就批準了施工申請,。
盡管現(xiàn)窗口主任,、審批科長看起來權(quán)力很大，地位也高,，但似乎沒有一些人想像的那么吃香,。象山監(jiān)察局長戴文輝說：“有一位年青同志，領(lǐng)導培養(yǎng)他,，提拔擔任審批科長,，他卻跑來找我,，去求情不當這個科長，讓我好一通批評,�,！边�有個分管審批的科長說，以前他管三個審批項目,，家里的香煙抽不完,，現(xiàn)在分管十幾個審批項目，卻連煙味都聞不到了,。
親民政府 效率先行
象山地處半島，交通不便,，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都配了專職代辦員,，為當?shù)仄髽I(yè)和群眾義務辦理相關(guān)審批事項，這是便民利民的好事,，但這些代辦員說起以前審批的事,，也是一肚子怨言。已跑了5年審批辦證的爵溪街道工業(yè)辦公室代辦員林將偉說,，以前跑審批,，把材料送到窗口根本不管用，還要到局里一個個部門去拜訪求情,，有時幾個科室推來推去,，自己只好請客送禮拉關(guān)系。2002年初,，林將偉為街道辦一個只有兩公里長的道路建設(shè)項目,，結(jié)果跑了半個多月，找了好幾個熟人幫忙才給批下來,�,！艾F(xiàn)在情形大不一樣了”，去年10月林將偉為三家企業(yè)同時跑三項審批項目,，只花三天時間就全部辦完,。林將偉說，以前,，我們工辦有兩個代辦員為工業(yè)區(qū)內(nèi)的100家企業(yè)服務,，還忙得團團轉(zhuǎn)，現(xiàn)在我們把服務延伸到整個街道的500多家企業(yè),，反而很輕松,。
縣開發(fā)區(qū)服務中心主任鄭曙洋說，以前窗口受理的不少是外聘臨時人員,，業(yè)務素質(zhì)差,，我們拿去的材料也不懂,，就說放一放再看，這一放至少一個星期,，我們還不敢多催�,，F(xiàn)在窗口大都是行家，有些圖紙需要修改,，當場就能指出來修改好,，省得我們跑冤枉路。
象山縣人大代表,、如意眼鏡店經(jīng)理周青法說：“前些年我辦一個眼鏡店,，僅為一個工商執(zhí)照就跑了7天；去年8月,，我又新開一家眼鏡店,，按便民中心工作人員的指點，轉(zhuǎn)了幾個窗口,，就把工商,、地稅、國稅等相關(guān)執(zhí)照證件全部辦妥了,�,？戳艘幌率直恚瑥倪M大樓到出大樓,，前后只花了35分鐘,，自己都不敢相信這是真的�,！�
“前些年窗口服務未盡人意,，群眾意見大，內(nèi)部管理的欠缺,、脫節(jié),，也是一個重要原因”，縣便民服務中心主任朱偉鋼說,，以前窗口辦證人員是以派出單位條條管理為主,，便民服務中心只是提供場地和后勤行政方面的服務，“管得著的看不見,，看得見的管不著”,。近年來，在推進窗口審批體制改革中,，中心逐步強化以便民服務中心監(jiān)督考核為主的雙重管理,。對窗口人員有嚴格的考勤和考核制度，每天上下午上下班需四次考勤按手印，請假外出分為公事,、私事和病假三種不同顏色的請假條,，有遲到早退就要扣分處罰。對于表現(xiàn)不佳,、不守紀律者,，不僅指名道姓予以公開通報批評，還要將這些人的名字送交縣委書記,、縣長和派出部門的負責人,。
朱偉鋼說，便民中心也是政府行政機關(guān)展現(xiàn)自身形象的一個平臺,，我們這樣做對各個局的壓力很大,。一些同志叫苦，說現(xiàn)在在窗口工作真是不方便不自在,。我們說,，讓干部的不方便換來群眾的大方便，這就是我們的服務宗旨,。
象山縣委副書記黃志明說，便民服務中心系一級黨委,，各窗口即各審批科的黨風廉政責任制,，由中心為主負責落實，各局派出人員的提職任用,，也實行雙重管理,。今后我們還考慮增加各個窗口的審批授權(quán)，進一步探索深化政府職能轉(zhuǎn)軌和效能建設(shè),。 |