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編者按 審批就是權力,，也是腐敗高發(fā)地帶。浙江省象山縣在深化推進審批制度改革中，從機構體制大膽創(chuàng)新,，全縣各部委辦局單獨設立一個審批科，并且將這些部門的審批職能整體授權便民服務中心,，使之真正成為高效廉潔的服務窗口,。
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象山便民服務中心工作人員熱情接待前來辦證的群眾。 |
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象山便民中心工作人員為群眾提供辦證服務,。徐穎峰
攝 | 一局兩公章,，辦事一個窗
“此項改革也是被逼出來的”，象山縣委書記周江勇說,，象山審批制度改革起步比較早,，從2001年起便將全縣各局審批事項集中到便民服務中心，但從實際運行來看未盡人意：有的搞形式主義,，審批權明在窗口辦理,，暗在私下運作；有的以部門利益為中心,，有油水的項目爭著批,，無利可圖的踢皮球；還有的是互相扯皮,，公章旅行,，效率低下，老百姓頗有怨言,。許多同志認為,，現(xiàn)有的便民中心模式只是過渡產(chǎn)物，若不改革,，無非兩個結果,，要么撤局，要么撤窗口,。
那么改革從何處下手,？周江勇說：“從2005年初開始，經(jīng)過長達一年多的調研分析,，并且學習借鑒各地的一些做法,，我們決定揪住審批的牛鼻子，從行政職能并軌著手,�,！�
一局審批歸一個科室,。一個局一般都有幾個并行的審批科室。象山規(guī)定,，各局需對這些部門進行分類,、調整，撤銷其中的一個科室,，單獨設行政許可科,。如果撤銷原科室確有困難的，可選擇某一科室增掛行政許可科的牌子,，但是全局所有的行政審批職能,，還是必須整合歸并到這一科室。
一個局兩枚印章,。各部委辦局重新統(tǒng)一制定新的式樣一致的兩枚公章,，其中一枚留在機關使用，一枚供窗口審批使用,，使每個窗口都能獨立完成受理,、辦理、制證,、蓋章和送達等各個審批環(huán)節(jié),。
一個窗口對外。通過行政審批職能并軌,，象山將各局審批科室統(tǒng)一移駐便民服務中心,，中心各個窗口的負責人由相關局的行政許可科長兼任，統(tǒng)一承擔辦證審批的各項職能,。換句話說,，每一事項的行政審批負責人，既是派出局的審批科長,，又是服務中心的窗口主任,，這就從人事上體制上解決了便民服務中心長期存在的“職能不到位”、“人員不到位”和“授權不到位”的老大難問題,。
有爭議才有價值
這是一次前所未有的權力再分配,、利益大調整。象山縣委負責實施此項改革的原縣委副書記,、現(xiàn)寧波市委組織部副部長張良才說,，當時縣里上上下下對此項改革的反對聲和爭議聲不斷。
有些同志提出,，現(xiàn)在象山一個縣“單兵突進”,，上下機構、職能不銜接,，業(yè)務主管機關不認賬怎么辦,？張良才說,，這確是實際問題，但我們認為,，只要我們實事求是說明情況，相信上級也是通情達理的,。如交通局所屬的公管所營運車輛審批權,，縣里要求統(tǒng)一歸并，上級部門有個別人認為不妥,，后請省公路局領導下來調查,，聽了縣里的介紹，非常理解支持,，癥結迎刃而解,。
關于一個局一名領導專職分管審批，這是爭議最多的焦點之一,。張良才說,，許多部門的一把手都說難度太大，無法操作,，因為一般一個局都有四五個領導,，以前大家各管一攤，基本上人人都有審批權,，彼此相安無事,，現(xiàn)在權力都集中一個人身上，其他副局長如何擺平,？此外,，原來分管審批的科長、經(jīng)辦人員心里也不平衡,，這些人往往掌控實際權力,，即老百姓說的“腸梗阻”，現(xiàn)在審批權丟了,，他們覺得自己身價也矮了一大截,。張良才說：“對此我們也毫不通融，我們提出,，如果覺得分管領導權力太大,，可以強化內部監(jiān)督制衡來解決，并以此進一步深化機構內部改革,�,！�
行政審批業(yè)務性比較強，有的同志擔憂,，以前各科室分管職能內的審批,，業(yè)務比較熟悉,，便于辦理，現(xiàn)在都統(tǒng)歸到窗口,，經(jīng)辦人員一下增加好幾倍的審批量,，完不成任務怎么辦？
“這也是我們改革的重要內容”,，張良才說,，原來一些部門在窗口只是受理辦證，具體審批要拿到局里來辦,，形成了兩套班子,，兩批人馬，而且一般都是把能力素質弱些甚至是閑散聘用人員派到窗口去,，骨干留在局里,。而現(xiàn)在明確規(guī)定，受理在窗口,，辦理也是在窗口,，這就迫使各單位要把真正有本事有能力的人派到窗口一線。授權到位了,，審批經(jīng)辦人員意識到自己肩上的責任,，會努力提高自身的素質和能力，形成良性循環(huán),。
“此外,，從以往慣例看，搞改革總得支付改革成本,，因此,，也有一些部門要求增加機構編制�,！睆埩疾耪f,，我們定了一條死杠杠，就是原來的機構編制,、人數(shù)名額和干部職數(shù)一個也不給,，并且由縣委編制辦發(fā)文，重新定崗定編,，一律自我消化,。
“茲事體大，從2006年初試點到面上推開我們花了五個月時間,，而此前的調查研究統(tǒng)一認識卻用了整整一年半,。”象山縣委副書記、縣長李關定說,，此項改革遇到的阻力確實很大,，一些干部說，審批權統(tǒng)一歸并,，窗口成了“第二政府”,，我們局可以撤銷了；有的抱怨,，現(xiàn)在權力被剝奪了,，沒法干了。我說改革并沒有剝奪你們的權力,，你們的審批權還在，但現(xiàn)在有了新的制度,，你的審批也必須按制度來辦,。李關定認為，有反響,、爭議是好事,，說明改革觸及了核心層面，是有價值的,。
權力要集中,，權限要縮水
原象山便民服務中心主任、現(xiàn)縣監(jiān)察局長戴文輝說,，審批就是權力,，也是腐敗高發(fā)地帶，那么審批權大集中后會不會導致新的尋租和腐�,�,？對于這個問題，我們的指導思想是權力要集中,，用權要透明,，權限要縮水。
首先,，我們要求所有審批必須在大廳辦理,，讓審批過程在陽光下操作。戴文輝說,，以前來辦證,，把材料放在窗口，各局“自家的孩子自己抱”,，拿回去處理,。由于內部操作不透明，即便是正常審批的事項，群眾還是嘀咕是否有貓膩�,，F(xiàn)在規(guī)定,，所有審批件必須在大廳現(xiàn)場公開辦理，符合條件的,，就要出具電腦打印的承諾通知書,，沒有實現(xiàn)承諾的可以投訴。服務中心設有投訴中心和監(jiān)察科,，每辦完一件事都要請群眾打分,，不滿意的可以當場投訴。
戴文輝說,，為保證窗口審批的切實到位,，我們設計的一局兩公章，其中有一個小小的奧秘,，就是這兩枚形狀完全相同的公章,，采用數(shù)字區(qū)分，0號數(shù)字的公章放在局里,，8號的放在窗口,，兩枚公章各司其職，不能互相串換,，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴肅處理,。縣里有一個局為了貪圖方便,，用0號章加蓋了對外審批的文件,，違反了窗口辦理的規(guī)定，被查實后,，在全縣通報批評,。此后，類似現(xiàn)象再沒有發(fā)生,。
其二,，建立窗口審批責任制，戴文輝說,，我們提出誰審批誰負責,，出了問題經(jīng)辦人負直接責任。如果局長不放心,，就到窗口天天來坐班,。這就逼迫各單位主動放權，擴大授權,，局長授權給副局長,，副局長授權給科長,，而一線辦事人員則有職有權，可以現(xiàn)場拍板,，提高窗口辦結率,。如象山工商局派到窗口的行政審批科正副科長，都擁有主管部門核發(fā)的企業(yè)審批資格證書,，經(jīng)他們審核批準的營業(yè)執(zhí)照,，具有法定資格，可以立即生效,。
其三,，提高標準件審批的比例。戴文輝說,，所謂標準件就是把審批內容格式化,，制成圖表，把審批的要求,、前置條件寫清楚,，群眾到窗口來先填表格，所有事項一目了然,，符合條件就批下去，不行就現(xiàn)場予以說明解釋,，省得老百姓跑來跑去,。據(jù)介紹，現(xiàn)在象山辦證窗口一年接辦件有20多萬件,，其中97%以上系標準件審批,。戴文輝說，我們推出的標準件審批等措施,，核心在于限制減少辦事人員權力運作的空間,。一般而言，自由裁量權越大,，尋租的機會也就越多,，而現(xiàn)在強調現(xiàn)場辦理、表格化審批,，窗口雖然權力不小,，但辦事是透明的。職權有明文限定,，行還是不行,，老百姓心里有底，這就把有人想借機謀私利的路給堵了,。
建立內部權力制衡體系
“對于行政審批歸并我們確有一個認識過程,，”象山國土資源局局長朱志川說，因為土地政策涉及面廣，政策條例多,，群眾眼睛盯得緊,，我們審批的事項較多，所以一開始擔心審批職能統(tǒng)歸到一個窗口辦不下來,。但既然全縣都鋪開了,，我們也不能拖后腿，于是我們下決心派遣精兵強將,，調了18個人到審批科,，比以前窗口辦證人數(shù)增加了一倍多，占全局行政業(yè)務人員的1/4,。
朱志川說,，去年一年我們審批各類事項五萬多件，其中發(fā)放土地登記,、抵押登記,、注銷證件、地價確認等2.5萬多件,，工作量非常大,。但從實踐效果看非常明顯，窗口現(xiàn)場辦結的事項增加了30%,，承諾辦證的時間從以前的31天縮短到10天,。以前土管局是挨批評指責多，現(xiàn)在基本聽不到了,，還經(jīng)常收到群眾的表揚信和錦旗,，這讓窗口和局里的同志都很高興。
圍繞審批科審批職能的合并,，國土局也調整了內部的職能分工,。朱志川說，以前土地項目的審批和驗收都是由規(guī)劃科負責,，現(xiàn)在我們把它一分為二,，審批科分管項目審批，地籍科負責復查驗收,，此外,，法規(guī)科還要作最后的審核把關。這樣互相牽制,，既不影響窗口的直接審批,，又能加強項目的內部管理跟蹤監(jiān)管。關于具體審批授權,，朱志川說：“我們采取‘倒金字塔’,，我直接授權給科長,，科長審批即代行我的權力，如果出了問題,，我直接追究科長的責任,，而分管副局長則負責協(xié)調溝通�,！�
象山縣規(guī)劃局局長陳建瑜說,，我們把全局23項審批事項整體授權給行政審批科，取消了用地與建筑管理科,，將其監(jiān)察職能移交給監(jiān)察大隊,，由監(jiān)察大隊來監(jiān)督窗口審批。陳建瑜說,，這樣分權是符合科學管理的,。以前業(yè)務科室身兼兩職，既當裁判員又當運動員,，自己審批自己監(jiān)管,，里面的黑洞和貓膩很難說清。現(xiàn)在把他們分開來,，審批出了問題,，監(jiān)管可以追究。
政府既不能越位也不能缺位
但審批經(jīng)辦人也有職權限制,，縣建設局審批科長徐青楠說：“我擔任審批科長,，全局所有審批都要從我一個口子出去，壓力非常之大,。于是經(jīng)局辦公室會議討論通過,，推出了建設局行政許可審批流程和制度,�,！毙烨嚅f：“這份文件實際是我自己起草擬定的，但我要求給自己規(guī)范職責,，窗口審批有章可循,。”前不久,，有一家園林公司的綠化方案需要審批,，徐青楠提前找來縣園林處、綠化辦,、消防處等一起討論,，按照規(guī)定，待有關部門達成一致后才發(fā)文批準,。
“我們局一年要辦8000多件的審批件,，牽制了領導和干部很大一部分精力,，職能歸并后，其他科室可以全力以赴來抓業(yè)務和管理,�,！笨h農(nóng)林局副局長朱定量說，如去年延長森林承包期工作,，涉及全縣13個鎮(zhèn)鄉(xiāng),，八萬畝山林和一萬余家農(nóng)戶，我們從6月份試點,，7月份全面推廣,，10月份全部結束，只花了四個多月就完成了任務,，進展速度全市第一,。朱定量說，森林承包政策性強,，牽涉面廣,，如果放在以往，說不定花上一年多時間還拿不下來,。
李關定說,，以前推審批制度改革，動員簡政放權,，各部委辦局往往會找出各種理由,，攬著權力不肯輕易松口。現(xiàn)在實行審批授權歸并新體制,，一些部門主動提出要進一步放寬審批事項,。如有一個局前些日子提出，要把小河小溪治理的審批權放掉,。我們認為,，河流水道涉及生態(tài)環(huán)保，在現(xiàn)在形勢下應予加強而不是放松監(jiān)管,，便將方案否決了,。李關定說，政府的職責既不能越位也不能缺位,，我們搞改革也要防止片面化走極端,。
探尋職能轉型的突破口
農(nóng)林局是象山此項改革的試點單位，分管審批的副局長朱定量說,，我們局有六個業(yè)務科室,，五個局級領導，以前是各位局領導分兵把關,、分口負責局里的各個審批項目�,，F(xiàn)在窗口只有兩名工作人員,，主要接受辦理申請，不具體辦理審批事項,。這次改革我們把法制科和森林資源科合并為一個科,，騰出的一個科室設立行政審批科，所有審批權力歸這個科�,，F(xiàn)全局27個審批事項,，除了林地審批一項，因需要縣長簽發(fā)還留在局里,，其余26項全部授權窗口,。
據(jù)介紹，象山原來承擔行政審批職能的各級機構有88個,，現(xiàn)減少到34個,，也就是一個局僅有一個審批科室。周江勇說,，有的部門審批較少,，我們就合并同類事項，如將人事,、民政,、檔案等八個局設為一個窗口，合署辦公,，每家派一個人到窗口上班,，三個月輪換一次。而勞動,、國稅,、地稅等局辦理事項較多，我們就將其職能延伸,，把這些部門的辦證大廳作為便民中心的分中心和專項窗口,，這樣串聯(lián)起來，形成了一個比較完整的行政審批服務網(wǎng)絡,。周江勇說,，經(jīng)過這樣大的改革,，便民服務中心提出的“一個窗口受理”,、“一站式辦公”、“一條龍服務”真正可以付諸實際了,。周江勇說,，機關效能建設、作風建設,、政府職能轉型,，我們抓了好幾年,，此次行政審批歸并可謂找到了一個有效的突破口。
據(jù)了解,，現(xiàn)在象山在窗口辦理的各類審批項目從原來的271項提高到326項,，辦理承諾的時限從原來的七個工作日縮為四到五個工作日。去年一年象山便民中心辦理了20多萬件的審批件,，無一件差錯,，許多同志稱之為奇跡。
“收發(fā)室”的牌子摘掉了
對于便民服務中心的變化,，感受頗深的還是當?shù)乩习傩�,。中心行風監(jiān)督員周國敏說，前些年我在爵溪漁村當書記,，村里企業(yè)改制,，房管部門把房產(chǎn)證搞錯了，我到局里跑了四趟,，對方堅決不認賬,，還說我是無理取鬧。現(xiàn)在窗口辦事,，抽一根群眾遞來的香煙也要作違紀處理,。
“以前便民中心基本上以受理為主，不具體辦理審批,，老百姓稱我們?yōu)椤瞻l(fā)室’,、‘前店后廠’”，縣公安局審批科副科長史展宏說,，如旅社賓館等屬特種行業(yè),，以前我們先接單子，再交縣治安大隊復核審批,，因審批人與當事人缺乏直接溝通,，有些情況了解不夠，批一個許可證往往要走好幾個來回,，現(xiàn)在我們窗口一竿子插到底,，把拖拖拉拉的中間環(huán)節(jié)全免了。
前不久,，石浦一家旅館到中心審批擴建事項,，史展宏說，我們與工商衛(wèi)生部門一起去現(xiàn)場察看,，三天就發(fā)給了許可證,。賓館經(jīng)理說以前辦這樣的證件，花一個多月還辦不下來,，現(xiàn)在政府辦事確實效率提高了,。為方便群眾,，中心規(guī)定，凡一個事項涉及幾個部門的,，由最先受理的窗口牽頭,，幾個部門一起參與，一攬子審批解決,。史展宏說,，因此，聯(lián)合勘察是我們經(jīng)常采取的一個辦法,，如前些日子城關丹東街道有一段路面維修要影響道路,，我們就請來交通、建設等部門聯(lián)合勘察,，第二天就批準了施工申請,。
盡管現(xiàn)窗口主任、審批科長看起來權力很大,，地位也高,，但似乎沒有一些人想像的那么吃香。象山監(jiān)察局長戴文輝說：“有一位年青同志,，領導培養(yǎng)他,，提拔擔任審批科長，他卻跑來找我,，去求情不當這個科長,，讓我好一通批評�,！边�有個分管審批的科長說,，以前他管三個審批項目，家里的香煙抽不完,，現(xiàn)在分管十幾個審批項目,，卻連煙味都聞不到了。
親民政府 效率先行
象山地處半島,，交通不便,，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都配了專職代辦員，為當?shù)仄髽I(yè)和群眾義務辦理相關審批事項,，這是便民利民的好事,，但這些代辦員說起以前審批的事，也是一肚子怨言,。已跑了5年審批辦證的爵溪街道工業(yè)辦公室代辦員林將偉說,，以前跑審批,，把材料送到窗口根本不管用,，還要到局里一個個部門去拜訪求情,，有時幾個科室推來推去，自己只好請客送禮拉關系,。2002年初,，林將偉為街道辦一個只有兩公里長的道路建設項目，結果跑了半個多月,，找了好幾個熟人幫忙才給批下來,。“現(xiàn)在情形大不一樣了”,，去年10月林將偉為三家企業(yè)同時跑三項審批項目,，只花三天時間就全部辦完。林將偉說,，以前,，我們工辦有兩個代辦員為工業(yè)區(qū)內的100家企業(yè)服務，還忙得團團轉,，現(xiàn)在我們把服務延伸到整個街道的500多家企業(yè),，反而很輕松。
縣開發(fā)區(qū)服務中心主任鄭曙洋說,，以前窗口受理的不少是外聘臨時人員,，業(yè)務素質差，我們拿去的材料也不懂,，就說放一放再看,，這一放至少一個星期，我們還不敢多催�,，F(xiàn)在窗口大都是行家,，有些圖紙需要修改，當場就能指出來修改好,，省得我們跑冤枉路,。
象山縣人大代表、如意眼鏡店經(jīng)理周青法說：“前些年我辦一個眼鏡店,，僅為一個工商執(zhí)照就跑了7天,；去年8月，我又新開一家眼鏡店,，按便民中心工作人員的指點,，轉了幾個窗口，就把工商,、地稅,、國稅等相關執(zhí)照證件全部辦妥了。看了一下手表,，從進大樓到出大樓,，前后只花了35分鐘，自己都不敢相信這是真的,�,！�
“前些年窗口服務未盡人意，群眾意見大,，內部管理的欠缺,、脫節(jié)，也是一個重要原因”,，縣便民服務中心主任朱偉鋼說,，以前窗口辦證人員是以派出單位條條管理為主，便民服務中心只是提供場地和后勤行政方面的服務,，“管得著的看不見,，看得見的管不著”。近年來,，在推進窗口審批體制改革中,，中心逐步強化以便民服務中心監(jiān)督考核為主的雙重管理。對窗口人員有嚴格的考勤和考核制度,，每天上下午上下班需四次考勤按手印,，請假外出分為公事、私事和病假三種不同顏色的請假條,，有遲到早退就要扣分處罰,。對于表現(xiàn)不佳、不守紀律者,，不僅指名道姓予以公開通報批評,，還要將這些人的名字送交縣委書記、縣長和派出部門的負責人,。
朱偉鋼說,，便民中心也是政府行政機關展現(xiàn)自身形象的一個平臺，我們這樣做對各個局的壓力很大,。一些同志叫苦,，說現(xiàn)在在窗口工作真是不方便不自在。我們說,，讓干部的不方便換來群眾的大方便,，這就是我們的服務宗旨。
象山縣委副書記黃志明說,，便民服務中心系一級黨委,，各窗口即各審批科的黨風廉政責任制,，由中心為主負責落實，各局派出人員的提職任用,，也實行雙重管理,。今后我們還考慮增加各個窗口的審批授權，進一步探索深化政府職能轉軌和效能建設,。 |