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| 寧夏舉行大型宣傳咨詢服務(wù)活動紀(jì)念第17個“全國土地日”,。新華社發(fā) 張萬靜
攝 | 城市的不斷擴(kuò)張,，正在吞噬著大片大片的農(nóng)田。近幾年來,，我國耕地每年要減少幾百萬甚至上千萬畝,。
根據(jù)國土資源部提供的土地變更調(diào)查結(jié)果,，到2006年10月31日，我國的耕地面積為18.27億畝,，而在10年前的1996年,，我國的耕地數(shù)量還維持在19.51億畝，10年間我國的耕地少了1.24億畝,，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝,。人們擔(dān)心，按照這樣的減少速度,，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人,？
6月25日全國第17個“土地日”之際，國土資源部部長徐紹史在接受記者采訪時說,，今年“土地日”的主題是：“節(jié)約集約用地,，堅守耕地紅線�,！睘榱吮Ｕ辖�(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食安全,，我國的耕地數(shù)量不能低于18億畝，我們一定要守住這條紅線,。
守紅線要動真格
節(jié)約集約用地,，不僅關(guān)系當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益和民族生存根基,。溫家寶總理在今年《政府工作報告》中明確指出,，在土地問題上，絕不能犯不可改正的歷史性錯誤,，遺禍子孫后代,。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。
有人以為,，守住18億畝耕地紅線,，這不過是一個號召性的口號。歷史上,，我們曾不止一次地提出必守的耕地總量紅線,，又不止一次地失守。這一次會不會失守呢,？
讓許多人沒想到的是,，2006年9月6日，在國務(wù)院召開的常務(wù)會上,，國土資源部上報的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》沒有獲得通過,。會議作出了暫緩批準(zhǔn)《綱要》的決定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求從長計議,、加強(qiáng)研究,、繼續(xù)推進(jìn),，編制歷史性、危機(jī)性,、戰(zhàn)略性的土地利用總體規(guī)劃,。并且強(qiáng)調(diào)，18億畝耕地的紅線堅決不能突破,，不僅要管到2010年,，而且要管到2020年甚至更長時間。
為什么要把耕地保有量紅線定在18億畝而不是更低,？
據(jù)專家測算,，到2010年和2030年，如果我國糧食完全自給,，需要耕地數(shù)量分別為19.2億畝和19.47億畝,；如果實(shí)現(xiàn)糧食95%的自給目標(biāo)——這是1996年《中國的糧食問題》白皮書中確定的目標(biāo)，則需要耕地分別為18.24億畝和18.5億畝,。
根據(jù)2006年公布的中國國土資源公報，全國現(xiàn)有耕地18.31億畝,，離18億畝的紅線僅有3100萬畝的空間,。而去年的土地變更調(diào)查表明，過去的一年我們又減少了460.2萬畝,，我國的耕地面積已降至18.27億畝,。
如此看來，18億畝耕地,，是一個并不寬裕的數(shù)字,。而根據(jù)國土資源部與國家相關(guān)部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝,，糧食自給率將下降一個百分點(diǎn),。
關(guān)鍵是把“占一補(bǔ)一”落實(shí)到位
然而，保住耕地并非易事,。我們過去曾一次次設(shè)定過耕地總量紅線,，卻又一次次地失守紅線。
以1996年為基期的第二輪全國土地利用總體規(guī)劃曾確定,，2000年的耕地保有量為19.4億畝,，2010年的耕地保有量要控制在19.2億畝。結(jié)果,，剛到2000年,，全國耕地保有量就減少到19.2365億畝，比當(dāng)時設(shè)置的紅線少了0.1635億畝,。
不得已,，國家在“十五”開局之年又把2010年要保19.2億畝耕地的目標(biāo)“提前”到2005年,。結(jié)果呢？到2005年,，全國耕地只剩下18.31億畝,。
一次次設(shè)置，又一次次突破,。在一些人看來,，保住18億畝耕地這個紅線幾乎是一個不可能完成的任務(wù)。國土資源部規(guī)劃司一位負(fù)責(zé)人說：“這是可以實(shí)現(xiàn)的,，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念,，在18億畝必保的基點(diǎn)上把握好新的平衡�,！�
新的平衡觀包括退耕還林總量和節(jié)奏的調(diào)整,。據(jù)1996年土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，全國共有25度以上坡耕地9100萬畝,。國土資源部2000年組織的“西部地區(qū)耕地后備資源與坡耕地調(diào)查”表明,，西部地區(qū)還有2850萬畝15度至25度的坡耕地，也需要根據(jù)條件和可能退耕,。另外,，全國還有4500萬畝左右嚴(yán)重沙化和影響行洪的耕地需要退耕。加起來,，全國總計需要退耕約1.6億畝,。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》提出，到2010年前退耕7500萬畝,，2050年前全部完成退耕任務(wù),。
事實(shí)上，“十五”期間因退耕還林減少的耕地達(dá)8065萬畝,，占全國“十五”期間耕地減少量(9240萬畝)的大部分,。國家林業(yè)局曾經(jīng)表示，“十一五”期間退耕還林的基本目標(biāo)是3500萬畝,。如果按照這個目標(biāo),，僅是生態(tài)退耕一項，就突破了18億畝的耕地紅線,。國家林業(yè)部門今后會更多地考慮如何完善退耕還林的政策,、保證退耕農(nóng)戶不再伐林種地，而不是繼續(xù)擴(kuò)大退耕還林的面積,。
“只要在這個問題上形成共識,，保住18億畝耕地的任務(wù)就完成了一多半。”國土資源部規(guī)劃司的一位負(fù)責(zé)人這樣認(rèn)為,。他還提出,，完成這個任務(wù)的另一個著力點(diǎn)是非農(nóng)建設(shè)用地“占一補(bǔ)一”的落實(shí)。根據(jù)我國土地管理的法律法規(guī),，非農(nóng)建設(shè)占用耕地必須“占一補(bǔ)一”,，以實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡。2005年,，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地460萬畝,，比建設(shè)占用和災(zāi)毀耕地多出了61.6萬畝。整個“十五”期間,，全國補(bǔ)充耕地為2140萬畝,，也超過了建設(shè)占用耕地和災(zāi)毀耕地的綜合。
“占一補(bǔ)一”,，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)：一是后備資源,，二是資金。國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說,，從目前的情況看,，這兩點(diǎn)是有保證的。國土資源部頒布實(shí)施的《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》確定,，全國土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地的潛力為2.01億畝,，其中土地整理潛力約9000萬畝；土地復(fù)墾潛力約2300萬畝,，其中集中連片土地復(fù)墾潛力約610萬畝；土地開發(fā)潛力約8800萬畝,。而在資金方面,，“取之于土，用之于土”的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金近年不斷增加,，今年增加的幅度更大,。
這一切，無疑給“占一補(bǔ)一”提供了可靠的保證,。
節(jié)約集約用地是惟一出路
自2003年以來,，有關(guān)我國經(jīng)濟(jì)過熱的警告就不絕于耳。以“開發(fā)區(qū)熱”,、“房地產(chǎn)熱”和部分行業(yè)產(chǎn)能過剩突出為典型的新一輪經(jīng)濟(jì)過熱和失衡現(xiàn)象,，造成了耕地的大量流失；而耕地控制不嚴(yán),，又給經(jīng)濟(jì)過熱,、盲目投資等提供了土地。
國土資源部部長徐紹史說，守住18億畝耕地紅線,，意味著嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,，制止建設(shè)用地的過度擴(kuò)張，約束盲目建設(shè),、濫上項目,、固定資產(chǎn)投資過熱、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放等行為,，保證經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,。
但在許多地方，投資擴(kuò)張,、用地擴(kuò)張的沖動依然不減,。因此，當(dāng)國務(wù)院決定暫緩批準(zhǔn)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,，要求編制出“一個危機(jī)性規(guī)劃,，歷史性規(guī)劃，對子孫后代負(fù)責(zé)的規(guī)劃”時,，許多地方卻在要求加快修編步伐,，從規(guī)劃上做大用地的盤子。
西部某省會城市說,，根據(jù)上一輪土地利用總體規(guī)劃,，該市建設(shè)用地指標(biāo)只有13.5萬畝，而截至2005年年底該市非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用土地已達(dá)到20.7萬畝,。該市實(shí)際耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積都已經(jīng)低于規(guī)劃確定的目標(biāo),，因此建議盡快評審?fù)ㄟ^該市新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱。
東北某省認(rèn)為,，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃已不能適應(yīng)發(fā)展需要,，突出表現(xiàn)在：一是單獨(dú)選址建設(shè)“擠占”城鎮(zhèn)用地規(guī)劃指標(biāo)，部分城市已沒有規(guī)劃指標(biāo)可用,。二是“十一五”期間,，還將有一大批重點(diǎn)項目投入建設(shè)，僅今明兩年就需建設(shè)31項國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目和100余項省以下單獨(dú)選址重點(diǎn)項目,。
專家認(rèn)為,，在這種種建議的背后，是一些地方對用地的強(qiáng)烈沖動,。如果批準(zhǔn)了新的土地利用總體規(guī)劃,，則可能為一些地方繼續(xù)粗放用地提供了方便。那么,，既要保護(hù)耕地,、控制土地供應(yīng)總量，又要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理用地需求，出路到底在哪里呢,？
國土資源部部長徐紹史表示,，節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線,，必須按照依法依規(guī),、有保有壓的原則，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門,。必須大力推進(jìn)節(jié)約集約用地,。要按照“管住總量、嚴(yán)控增量,、盤活存量,、節(jié)約集約”的原則，充分利用閑置土地,，提高土地利用效率,，保障必要的建設(shè)用地。要建立完善節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)體系,。
專項調(diào)查表明,，到2004年底，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置土地107.93萬畝,，空閑土地82.24萬畝,，批而未供土地203.44萬畝，以上三類土地總量近400萬畝,，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%,。
顯然，堅守18億畝耕地紅線,，逼著人們走向科學(xué)發(fā)展,、科學(xué)用地，逼著各地從存量土地中挖潛力,。 |