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資料圖片：10月14日上午,，安徽省銅陵縣順安鎮(zhèn)榮光村,，種植大戶胡忠慶上門向農(nóng)民兌付土地流轉(zhuǎn)合同租金,。
今年年初,，胡忠慶同本村160戶農(nóng)民簽訂了5年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。承包第一年,，胡忠慶種植的510畝一季稻就喜獲豐收,，平均畝產(chǎn)500公斤左右，他和出租土地的農(nóng)民雙方都得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠,。金秋時節(jié)，他一邊忙著收割稻子,，一邊忙著兌付農(nóng)民土地合同租金,。
CFP供稿
10月19日下午，新華社全文發(fā)布《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,。中共十七屆三中全會閉幕一周后公布的這份重要文件被普遍解讀為,，決策層為實(shí)現(xiàn)2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)所作的全面布局。
這份文件為12年后的中國農(nóng)村勾勒了一份美好藍(lán)圖：到2020年,，農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番,，消費(fèi)水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除,；農(nóng)民民主權(quán)利得到切實(shí)保障,；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實(shí),，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機(jī)會,，農(nóng)村基本生活保障,、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進(jìn)一步完善,；農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善,，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。
為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo),，中國農(nóng)村改革將有三大任務(wù)：加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè),，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè),。而在制度建設(shè)中,，更是首次系統(tǒng)提出要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度”、“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”,、“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度”,。
觀察人士看來，農(nóng)村土地制度改革無疑是諸項(xiàng)改革任務(wù)的核心,，也是新時期中國農(nóng)村進(jìn)一步改革的重要標(biāo)志和突破口,。頗具意味的是，30年前,，正是十一屆三中全會確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,，允許農(nóng)戶承包屬于集體的土地，從此啟動了蔚為壯觀的改革開放進(jìn)程,。
賦予農(nóng)民更充分的土地承包經(jīng)營權(quán)
細(xì)心的人發(fā)現(xiàn),，論及土地承包經(jīng)營權(quán)，《決定》有了全新表述,。過去的提法是賦予農(nóng)民“長期而有保障的土地使用權(quán)”,，這次則改為“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”,。
從“長期不變”到“長久不變”,，一字之別。在中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員,、中國土地學(xué)會常務(wù)理事王小映看來,，意味著將進(jìn)一步延長土地承包經(jīng)營的期限�,！稕Q定》出臺后,，勢必需要調(diào)整相應(yīng)的法律法規(guī)。王小映認(rèn)為,，“延長后的土地承包經(jīng)營期限,，至少應(yīng)該長于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的最高期限，也就是長于70年,�,！�
1984年,，中共中央“一號文件”首次提出“土地承包經(jīng)營權(quán)15年不變”。1993年后,，第一輪土地承包陸續(xù)到期,，中央又專門出臺文件，提出延長承包期,，實(shí)行30年不變,。2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施，30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)首次被寫入法律,。
2004年和2005年,，在全國人民代表大會閉幕后的記者見面會上，溫家寶總理都一再強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村土地承包關(guān)系“30年不變,，也就是永遠(yuǎn)不變”,。
30年來的一系列政策和法律調(diào)整，都是為了穩(wěn)定已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系,�,！斑@對確保農(nóng)民土地權(quán)益、確保國家糧食安全極為重要,。事實(shí)上,，中央也一直把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事�,！蓖跣∮痴f,。
土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，賦予農(nóng)民“更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”,，除明確使用權(quán)以外,，還必須清楚界定并且保護(hù)農(nóng)戶私人的土地收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。
《決定》為此指出,，要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù),，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則,，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包,、出租,、互換,、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場,、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體,。
這意味著,，在依法的前提下，農(nóng)戶有權(quán)以多種形式將承包地拿出來流轉(zhuǎn),，經(jīng)談判由市場形成價格,。包括政府在內(nèi)的任何人均無權(quán)干預(yù)，也無權(quán)截留農(nóng)戶的相應(yīng)收益,。
農(nóng)村問題專家認(rèn)為,，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應(yīng)該是培育土地使用權(quán)市場，通過私人之間土地承包經(jīng)營權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓,，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大,。
王小映表示，這首先需要進(jìn)一步延長土地承包經(jīng)營權(quán)的期限,，因?yàn)槟壳暗某邪Ｓ嗥谙抟簿筒坏?0年,，同時應(yīng)當(dāng)明確建立土地承包經(jīng)營權(quán)續(xù)期制度。另外,，需要清除現(xiàn)有法律法規(guī)中對農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的一些不合理限制,。比如，現(xiàn)行《土地承包法》規(guī)定,，在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中享有優(yōu)先權(quán),。“實(shí)際上,，類似的限制條款在現(xiàn)實(shí)中所起的作用并不大,。”他說,。
此外,，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)需要得到平等保護(hù)。比如現(xiàn)行《土地承包法》規(guī)定,，全家戶口已經(jīng)遷入設(shè)區(qū)城市的農(nóng)戶,，應(yīng)該交回承包地。這種情況在“城中村”,、城郊區(qū)尤為普遍,。王小映認(rèn)為，不應(yīng)該用類似條款強(qiáng)行剝奪農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán),，而應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵農(nóng)戶將承包地轉(zhuǎn)讓出去,。
他認(rèn)為，如果類似不合理限制能被取消,，將更好地保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),，農(nóng)戶得以真正自主地流轉(zhuǎn)承包權(quán)，并從中獲取收益。
土地承包經(jīng)營權(quán)得以規(guī)范流轉(zhuǎn),，更現(xiàn)實(shí)的意義則在于,，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入,。湖南省糧食局副局長鄧德林算過一筆賬：盡管今年南方早稻收購價格直逼每百斤100元,，但由于農(nóng)資、化肥,、機(jī)械等成本上漲,，再計(jì)入人工成本，按人均一畝四分地算,，農(nóng)民種田收益仍然是負(fù)數(shù),。但如果人均田地達(dá)到10畝，凈收益就能達(dá)到4500元,。
大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,，也為此提供了條件。中國土地學(xué)會原秘書長黃小虎援引的一組數(shù)據(jù)顯示,，目前全國有1．5億外出務(wù)工農(nóng)民,，其中將近30％已經(jīng)基本脫離農(nóng)業(yè)，不再務(wù)農(nóng),。其中更有2400多萬農(nóng)民工已舉家遷入城市,，不僅不務(wù)農(nóng)，甚至已不在農(nóng)村居住,。據(jù)中國土地學(xué)會調(diào)研,，東部沿海地區(qū)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高者已達(dá)30％~40％，即便中西部地區(qū),，比如成都平原,，現(xiàn)在的流轉(zhuǎn)率也相當(dāng)高。
不過,，允許土地流轉(zhuǎn)并非允許農(nóng)村土地私有化,。《決定》對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了一條底線,，即不得改變土地集體所有性質(zhì),，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益,。這條底線意味著各種形式的流轉(zhuǎn),，只能以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限，再次表達(dá)了中央堅(jiān)守18億畝耕地紅線的決心,。
破除土地城鄉(xiāng)二元分割
最受各方人士矚目的,，當(dāng)屬《決定》打破了“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”的現(xiàn)有格局,，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位,。此舉是對現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地管理制度的重大變革,，標(biāo)志著中國在破除城鄉(xiāng)二元體制上邁出了關(guān)鍵一步。
依照憲法,，目前中國土地按所有制分為兩類：一類是城市土地,，歸國家所有；一是農(nóng)村土地,，歸農(nóng)民集體所有,，又細(xì)分為耕地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地等三種,。目前,，城鄉(xiāng)土地處于“二元分割”狀態(tài)，國有土地使用權(quán)可自由公開交易,；但集體土地卻只能限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè),，不能抵押和買賣。
按照現(xiàn)行土地管理法相關(guān)規(guī)定,，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一合法途徑就是：必須完成從土地集體所有制向國家所有制的轉(zhuǎn)變,。
換句話說，國家通過壟斷土地一級市場,，掌握了將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有,，進(jìn)入土地市場交易的唯一渠道。在這個轉(zhuǎn)換過程中,，農(nóng)村集體土地被轉(zhuǎn)化為國有土地后,，得以按市場價格交易，地方政府獲得巨額土地級差收益,，但僅按不合理的極低標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民征地補(bǔ)償,。很多時候，由于克扣截留,，實(shí)際到農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于事先承諾或者法律法規(guī)的規(guī)定,。同時，一些手中掌握土地批租大權(quán)的官員,，則利用手中權(quán)力大肆尋租,，導(dǎo)致土地批租領(lǐng)域里腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。
數(shù)據(jù)顯示,，土地出讓收益已成地方政府的重要財政來源,，普遍占到地方政府收入的30％~60％。強(qiáng)大的利益驅(qū)動下,，導(dǎo)致城市不斷向農(nóng)村擴(kuò)張,，耕地數(shù)量逐年減少，失地農(nóng)民數(shù)量迅速上升。
據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì),，近年來,，中國每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地一般都超過300萬畝，加上非法占用的耕地,，可能超過400萬畝,。按照中國人均一畝多地的耕地占用量，每年大約有260多萬農(nóng)民失去土地,。官方披露數(shù)據(jù)顯示,，中國農(nóng)村每年發(fā)生數(shù)萬起群體性事件，接近50％都與土地征占有關(guān),。
人為分割的土地管理體制還造成了城鄉(xiāng)之間土地市場開放的不平等,。以農(nóng)戶的宅基地為例，與城鎮(zhèn)居民住房同為私人用地,，但后者可以自由交易,，近年來隨房價瘋漲成倍增值，而前者卻處于無法交易,、不能流通的狀態(tài),。農(nóng)戶的宅基地?zé)o法交易，自然也就沒有增值一說,。
這種不平等也體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上,。對城鎮(zhèn)居民住房用地，是按房地產(chǎn)市場顯化的土地市場價格進(jìn)行補(bǔ)償,，但對農(nóng)戶的宅基地和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地卻按農(nóng)地產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償,。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的過程中，執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則更低,。
王小映指出,，按照現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，在一些大中城市,，相同區(qū)位的土地,，法定的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為國有建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的3％~6％。這種法律規(guī)定是顯失公平的,，也無法執(zhí)行,。“城鎮(zhèn)居民的財產(chǎn)在不斷增值的同時,，農(nóng)民卻不能分享土地增值和財富增長,。”王小映說,，由于歷史原因,，城鄉(xiāng)差距本就懸殊,，城鄉(xiāng)分割的二元土地管理制度進(jìn)一步拉大了這種差距。
在黃小虎看來,，無論是實(shí)現(xiàn)2020年建成全面小康社會的總體目標(biāo),，還是眼下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、啟動內(nèi)需,，都需要大力增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。破除包括土地管理制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元體制正當(dāng)其時,。
《決定》指出,，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場,、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益,。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策,，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。
學(xué)者普遍認(rèn)為,，這一突破性表述,，實(shí)際告別了以往按土地所有制進(jìn)行管理的老體制。以后凡是符合規(guī)劃的經(jīng)營性建設(shè)用地,，無論性屬國有還是集體,，均可在“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”上交易。城鄉(xiāng)土地,，有望由此實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價”,。
這同時意味著，今后村民集體也將成為建設(shè)用地的供地主體,。隨著部分農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場,，不必再經(jīng)過國家征收，有助于降低土地的交易成本,。
《決定》同時要求改革征地制度,，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍,，完善征地補(bǔ)償機(jī)制,。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償,，解決好被征地農(nóng)民就業(yè),、住房、社會保障,。
“這里說的‘同地同價’是相對的,。只要土地區(qū)位,、條件相當(dāng)，土地使用權(quán)性質(zhì)相同,，無論土地是何種所有制,，對其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該一致�,！蓖跣∮痴f,。
對在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目,，《決定》也提出應(yīng)“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”,。
王小映認(rèn)為，上述改革核心就是要改變按照土地所有制對建設(shè)用地進(jìn)行分割管理的制度,，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用管理制度,。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地統(tǒng)一實(shí)行出讓轉(zhuǎn)讓使用管理制度，平等開放土地使用權(quán)市場,；對公益性的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地統(tǒng)一實(shí)行征收取得和劃撥使用管理制度,。在此基礎(chǔ)上，對國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在征收補(bǔ)償,、稅費(fèi)義務(wù)等方面實(shí)行平等待遇,，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)居民土地財產(chǎn)權(quán)益的平等保護(hù)。以后僅按公益性和經(jīng)營性區(qū)分,，分別建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的劃撥土地使用權(quán)制度和出讓土地使用權(quán)制度,。
第三次土改實(shí)至名歸
新一輪土改，目標(biāo)是將目前城鄉(xiāng)分割的二元土地所有制管理制度,，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)分經(jīng)營性,、公益性用地的新的管理制度上來，對建立符合國情的,、城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度,，具有極大的推動作用。
這也決定了,，與以往“農(nóng)村改農(nóng)村,，城市改城市，互不搭界”不同,，新一輪土改是將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來進(jìn)行總體安排,，綜合配套推進(jìn)，是一次對現(xiàn)行土地管理制度的全方位改革和完善,。改革范圍涉及集體建設(shè)用地使用制度,、征地制度、土地承包經(jīng)營制度,、土地市場體系建設(shè),、耕地保護(hù)制度等各個方面,，千頭萬緒。
在王小映看來,，如果這輪土地改革的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn),，中國土地制度的基本形態(tài)就確立起來了，未來不必再動大的手術(shù),。如果將1978年推行土地承包責(zé)任制稱為改革開放后的農(nóng)村第一次土地改革,，將《土地承包法》出臺視為農(nóng)村第二次土地改革，“這次改革就是農(nóng)村第三次土地改革,，實(shí)至名歸,。”
隨著改革深入推進(jìn),，政府征地范圍將縮小,，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會大大提高,，農(nóng)民將獲得更大收益,，政府出讓土地收入會減少�,？梢灶A(yù)見的是,，改革在推進(jìn)過程中，勢必會招致阻力,，也不排除會有各種變通的對策來對抗政策,。這一方面需要農(nóng)民提高維權(quán)意識和維權(quán)能力，另一方面,，也需要中央下決心推動,，迎難而上�,！斑@也決定了,，改革不會一蹴而就，將是循序漸進(jìn)的,，需要一個較長的過程,。”王小映說,。
本報北京10月22日電 |