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社會各界期盼已久的社會保險法草案，歷經(jīng)13年反復(fù)醞釀后，終于12月23日提請全國人大常委會會議第一次審議,。因內(nèi)容涉及養(yǎng)老,、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，關(guān)乎每個公民的福祉保障而備受關(guān)注,。
早在1994年，社會保險法的立法工作即已提上議事日程,，八屆全國人大曾列入立法計劃,。由于國民福祉和市場經(jīng)濟(jì)改革長期受困于社會保險制度不完善，公眾一直對社會保險法立法期望頗高,。但由于各方利益和觀念沖突,，自1995年至2001年，有關(guān)部門起草的草案曾兩度上報國務(wù)院,，皆因爭議過大而未能獲得通過,。
十六屆六中全會明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,。隨著這一目標(biāo)的迫近,，各種社會保險制度依次建立和鋪開，一些繞不開的“深水區(qū)問題”亦逐漸浮出水面,，亟待從立法層面加以破解,。
自此，有關(guān)部門明顯加快了立法步伐,。至2006年底,，由勞動和社會保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見和實地調(diào)研的基礎(chǔ)上,，形成了最新版的社會保險法草案,。
現(xiàn)行社會保險覆蓋能力非常有限
社會保險體系通常被比作一張“大網(wǎng)”。有了它的兜底,，“老有所養(yǎng),，病有所醫(yī)”的千年夢想才可能得以實現(xiàn)，重要性不言而喻,。
所謂社會保險,，是指由國家通過強(qiáng)制性向符合資格的國民征收一定比例的社會保險費，形成社會共濟(jì),，防范風(fēng)險,，令履行了繳費義務(wù)的保障對象在年老、失業(yè),、患病,、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)保障,。
在中國,，盡管各種社會保險制度已實施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范,。目前,，城鎮(zhèn)社會保險制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動法》和國務(wù)院制定的《社會勞動保險費征繳暫行條例》。在工傷保險和失業(yè)保險方面,，國務(wù)院也出臺了有關(guān)條例,。但在養(yǎng)老、醫(yī)療,、生育保險方面,，僅出臺過一些政策性文件，尚無專門法律法規(guī),。
普遍的看法是,，綜合性社會保險基本法的缺失，令中國目前的社會保險制度缺乏明確合理的價值取向,。在立法上,，以行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方法規(guī)為主,，法律法規(guī)數(shù)量少,、層次低，立法分散,，難以形成體系,，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制,�,！斑@一現(xiàn)狀已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要�,！币晃粎⑴c立法的勞動和社會保障部官員說,。
這位官員表示，立法層次低,，直接削弱了社會保險的強(qiáng)制性,。“在征收環(huán)節(jié)沒有強(qiáng)制措施,，在執(zhí)行環(huán)節(jié)也沒有強(qiáng)制執(zhí)行的措施,，再加上法律責(zé)任欠缺,，導(dǎo)致一些用人單位社會保險的觀念比較淡薄，為了降低用工成本不參加社會保險,，或者長期拖欠社會保險,，或者是瞞報少繳費�,！彼f,。
同時，社會保險基金多頭管理,，職責(zé)不清也造成諸多弊端,，上海社保案便是一個典型例證。此外,，城鄉(xiāng)之間,、地區(qū)之間、機(jī)關(guān),、事業(yè)單位企業(yè)之間的社會保險制度差異巨大,，互相缺乏銜接，導(dǎo)致公平性問題難以解決,，也大大制約了勞動力的流動,。
相對于全體國民的社會保障需求而言，中國目前社會保險的覆蓋能力非常有限,。一些普通城鎮(zhèn)居民仍處于空白地帶,。而在農(nóng)村，受限于財力投入,，農(nóng)民社會保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài),。
框架式草案為改革留出余地
作為“基本法”，總共八章63條的社會保險法草案,，重點規(guī)范了各項社會保險制度中帶有共性的內(nèi)容,。包括社會保險的原則、各險種的人群覆蓋范圍,、社會保險費的征收體制,、社會保險基金的統(tǒng)籌層次、社會保險待遇項目和享受條件,、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu),、社會保險基金投資運營、社會保險基金監(jiān)督等,。
記者注意到,，草案中多處都有類似“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的表述。“這些都是在實踐中還沒有成熟經(jīng)驗,，難以在法律里規(guī)定,，或者部門間分歧較大、難以達(dá)成一致的內(nèi)容,�,！笔苎邢舜稳舜蟪Ｎ瘯䲡h的全國人大代表,、對外經(jīng)貿(mào)大保險學(xué)院副院長孫潔說,，相關(guān)內(nèi)容在廣泛征求意見的過程中，即引發(fā)各方基于不同利益取向的爭論,。
爭論的問題中,，首當(dāng)其沖的就是社會保險法的適用范圍，亦即各項社會保險的覆蓋范圍,。根據(jù)中國的實際情況,，目前養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險險種主要限于城鎮(zhèn)職工,，未來是否要擴(kuò)大到全民,？農(nóng)民要不要納入？個體私營企業(yè)要不要納入,？是否要搞“全民社�,！保奎h政機(jī)關(guān),、事業(yè)單位相應(yīng)的改革又如何安排,？
一種觀點認(rèn)為，中國社會保障制度的發(fā)展方向就是“全民社保,、應(yīng)保盡�,！保虼朔傻倪m用范圍應(yīng)包括全體公民,。以中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院鄭功成教授為代表的另一種觀點則主張,，由于財力等因素限制，社會保險的覆蓋面不應(yīng)太寬,，必須考慮法律的權(quán)威性,，否則一旦囿于現(xiàn)實條件不能施行，法律的嚴(yán)肅性勢必受到挑戰(zhàn),。
勞動和社會保障部部長田成平今天就草案作說明時表示,，在擴(kuò)大社會保險覆蓋范圍的同時，具體制度的設(shè)計必須充分考慮我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的承受能力,，體現(xiàn)“廣覆蓋,、保基本,、多層次,、可持續(xù)”的方針,。
田成平表示，社會保險法草案在立足于解決當(dāng)前問題的同時,，也須“著眼長遠(yuǎn),，為改革留有余地”。他介紹說,，草案對那些在社會保險制度改革中行之有效的制度,，予以了明確；對那些實踐經(jīng)驗尚不成熟但符合改革方向的探索性做法,，做了倡導(dǎo)性,、指向性的規(guī)定；對某些情況比較復(fù)雜,、實踐經(jīng)驗不足,，或者有關(guān)方面分歧較大、無法形成一致意見的內(nèi)容,，做了授權(quán)性規(guī)定,。
“按照上述思路，草案在社會保險法的使用范圍和各險種的繳費對象上有所突破,�,！鄙鲜鰟趧雍蜕鐣Ｕ喜抗賳T介紹，包括將事業(yè)單位參照公務(wù)員管理除外的其他人員納入到城鎮(zhèn)職工各項社會保險體系,；將城鎮(zhèn)居民納入醫(yī)療保險覆蓋范圍,；逐步將農(nóng)村居民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險等。此外,，對進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民參加社會保險也作了原則規(guī)定。
這位官員表示,，隨著改革推進(jìn),，社會保險覆蓋這些人群的范圍還會進(jìn)一步擴(kuò)大。
目前社會保險統(tǒng)籌層次過低也是一個備受爭議的問題,。僅到市縣一級的低層次統(tǒng)籌,，極大限制了社會保險的社會共濟(jì)作用，也阻礙了勞動力的自由流動,。社�,；鹪谛》秶鷥�(nèi)的封閉運轉(zhuǎn)，也導(dǎo)致資金安全問題頻發(fā),。一些專家因此呼吁將社保基金統(tǒng)籌的層次提升至省一級，緩解各種弊端,。
今天提請審議的社會保險法草案規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金實行省級統(tǒng)籌,，其他社會保險基金實行省級統(tǒng)籌的步驟由國務(wù)院規(guī)定。據(jù)悉,，目前全國已有13個省、市,、自治區(qū)的養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌,。
“這次基本上是綱要式的、框架式的立法,，有些問題雖然草案未加明確規(guī)定,，但為社會保險改革指出了方向,，留出了余地�,！鄙鲜鰟趧雍蜕鐣Ｕ喜抗賳T說。
社保經(jīng)費三大懸疑
社會保險費如何征收,？如何對社�,；疬M(jìn)行有效監(jiān)管？社�,；鹑绾芜\營以保值增值,？今年以來，坊間圍繞上述問題爭議重重,。首要的爭議在于社會保險費的征收,。
社會保險費到底應(yīng)該由哪個部門負(fù)責(zé)征收，目前規(guī)定并不明確,，稅務(wù)和社會保險兩個部門之間各執(zhí)一詞,。實踐中，中國目前的社會保險費征收工作,，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門和社會保險部門“共管”的格局,。一些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理,。
社保專家們贊同將社會保險費定義為費,，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收。一些財稅專家則傾向于由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,。社會保險法草案規(guī)定,，社會保險費的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定。
對這個存有較大爭議的問題，草案還是規(guī)定按照1999年的社會保險費征收暫行條例維持,，由省級人民政府決定,。“下一步具體怎么定,，要看機(jī)構(gòu)改革調(diào)整怎么說,。”上述勞動和社會保障部官員說,。
頻發(fā)的社�,；疬`規(guī)挪用案，暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞,。此前各方對社�,；鸬谋O(jiān)管模式也有不同意見。
以中國社科院拉丁美洲研究所所長鄭秉文為代表的觀點認(rèn)為,，應(yīng)加大勞動保障部門的權(quán)威，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任,。持上述觀點者認(rèn)為,，一些地方的社會保險基金違規(guī)，并非勞動保障部門失職,，而是授權(quán)不足,、權(quán)責(zé)不清的結(jié)果。因此應(yīng)當(dāng)集中授權(quán),，垂直管理，在此基礎(chǔ)上建立行政問責(zé)制,。
另一種觀點則傾向于“分權(quán)”。一些財稅學(xué)專家認(rèn)為,，社�,；饝�(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，社�,；鸨仨毚嫒胴斦䦟簟�
盡管社會保險法草案未就此作出明確規(guī)定,，但草案對社會保險信息披露和監(jiān)管有所規(guī)定,。草案規(guī)定,，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會公布社會保險基金的收入,、支出,、結(jié)余和收益情況。單位和個人可以向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢,、核對其繳費和領(lǐng)取社會保險待遇記錄，要求社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會保險咨詢等相關(guān)服務(wù),。
孫潔認(rèn)為,，這一規(guī)定有助于增強(qiáng)社會保險基金管理工作的透明度，便于社會監(jiān)督,。但她認(rèn)為，草案應(yīng)該“進(jìn)一步強(qiáng)化”社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息披露的義務(wù),。
一直以來,，基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金和賬戶基金運營范圍狹窄，只能用于銀行協(xié)議存款和購買國債,，收益率不超過3％,，面臨縮水風(fēng)險,。對于社�,；鸬耐顿Y運營，學(xué)界也多有討論,。
有關(guān)各方一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進(jìn)行某種市場化運作,，達(dá)到保值增值的目的,。但對于具體的操作細(xì)節(jié)，看法并不統(tǒng)一,。草案未就此作出具體規(guī)定,。本報北京12月23日電 |