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| 佟麗華在火車上給農(nóng)民工發(fā)放法律援助卡，受到歡迎。何俊昌
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雖然十屆全國人大常委會第二十九次會議召開已過去了20多天,，但郭增光依然記掛著那次會上一審的《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法（草案）》。
這位在京務(wù)工的河北籍農(nóng)民工,，從2001年起帶領(lǐng)67名工友追討33000元欠薪,，3年里,，先后找過用人單位老板20多次，找過勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)14次,，區(qū)法院11次,，中級法院3次，但毫無進(jìn)展,。最后,，在北京市農(nóng)民工法律援助站幫扶下，又奔波了近2年才討回30000元,。
長達(dá)5年的艱難討薪路,，讓郭增光成了半個(gè)“法律通”，凡是與勞動(dòng)有關(guān)的法律法規(guī)都愛琢磨琢磨,。
“對農(nóng)民工來說,，制定勞動(dòng)爭議處理的法律是好事。不過從報(bào)紙上介紹的情況來看,，好像處理程序上沒啥大變化,，如果是這樣，維權(quán)還是難,，因?yàn)槲覀兒牟黄�,。”說起《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法（草案）》,，郭增光顯得有些擔(dān)憂,。
他告訴記者，當(dāng)初打這個(gè)官司是憋著一口氣要討個(gè)說法,，如果算經(jīng)濟(jì)賬一點(diǎn)不劃算,。“雖然我們最后打贏了官司,，討回30000元,，但花費(fèi)成本至少13000元，這還不算5年來花費(fèi)的時(shí)間,、精力,�,！�
“為啥把勞動(dòng)爭議處理搞得這么復(fù)雜？”在郭增光看來,，如果不能讓勞動(dòng)爭議處理更快,、更簡單、更公道,，“還立法做甚,？”
其實(shí)，郭增光的憂慮不無代表性,。
自《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法（草案）》8月26日正式提交十屆全國人大常委會第二十九次會議一審以來,，由此引發(fā)了諸多關(guān)注和爭議，核心便是能否讓勞動(dòng)爭議處理簡化程序,、縮短時(shí)間,、降低成本。是繼續(xù)維持“一調(diào)一裁兩審”程序的現(xiàn)行體制,，還是作根本的改變重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì),，則為問題的關(guān)鍵所在。
基本維持現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”程序,，這一制度設(shè)計(jì)顯然令人有些出乎意外
周期長,、效率低、成本高,，是當(dāng)前勞動(dòng)爭議處理最大的弊端所在,。
有關(guān)專家測算，按照現(xiàn)行法律規(guī)定的時(shí)限推算,，如果一起勞動(dòng)爭議案件走完“一裁兩審”全部程序,，時(shí)間可長達(dá)一年甚至更長。工傷案件時(shí)間則更長,。因?yàn)閮H申請工傷認(rèn)定就可能花2年4個(gè)月到3年11個(gè)月的時(shí)間,，再走完全部程序，總共要3年9個(gè)月,，如果一些環(huán)節(jié)上有延長,，會到6年7個(gè)月。一些企業(yè)正是利用這一點(diǎn)惡意訴訟,，試圖拖垮職工,。事實(shí)上，一些工傷案件處理時(shí)間達(dá)到了七八年,，有的工傷職工甚至還未等官司結(jié)束,，沒拿到工傷賠償就去世了。
另一方面,，勞動(dòng)爭議案件呈現(xiàn)出井噴式增長趨勢,。來自勞動(dòng)和社會保障部的統(tǒng)計(jì)顯示,，自1987年恢復(fù)勞動(dòng)爭議處理制度的20年來，勞動(dòng)爭議仲裁案件年均增長率達(dá)27.3%,，2006年全國仲裁機(jī)構(gòu)受理審結(jié)勞動(dòng)爭議仲裁案件為44.7萬件,。
正是在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，無論是政府還是廣大勞動(dòng)者,，對于改變這一現(xiàn)狀都有著從未有過的迫切期待,。而就勞動(dòng)爭議處理進(jìn)行立法，無疑是最根本,、最有效的糾正之舉,。
因此，雖然《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》在2006年才列入全國人大常委會的立法計(jì)劃,，但之前有關(guān)方面早已就勞動(dòng)爭議處理體制的變革作出積極的設(shè)想和構(gòu)架,。其中,，改革現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”體制呼聲尤高,，而實(shí)行“或裁或?qū)彙蹦酥寥∠俨玫慕ㄗh則被寄予厚望。
但是,，從目前草案的規(guī)定來看,，現(xiàn)行的“一調(diào)一裁兩審”程序基本維持，一般情況下,，仲裁依然是訴訟必經(jīng)的前置程序,。
對于這一制度設(shè)計(jì)，許多有關(guān)專家顯然有些出乎意外,。
“勞動(dòng)爭議仲裁程序訴訟前置制度在實(shí)踐中已經(jīng)備受置疑,，因?yàn)樗纬闪藬r截勞動(dòng)爭議案件于訴訟程序之前的事實(shí)，造成勞動(dòng)者救濟(jì)權(quán)利程序上的煩瑣與重疊,�,！敝袊ù髮W(xué)教授、博士生導(dǎo)師鄭尚元認(rèn)為,，基本維持現(xiàn)行體制,，大部勞動(dòng)爭議仍要通過繁瑣冗長的仲裁前置程序，不能不說是《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法（草案）》的重大缺陷,。
他表示,，其實(shí)近年來我國在增加對勞動(dòng)爭議當(dāng)事人的司法救濟(jì)方面已有積極而成功的嘗試，如最高人民法院開始將大門直接向勞動(dòng)爭議案件敞開,，明確不涉及勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定,，僅就工資存在糾紛的案件可直接起訴。這種簡易規(guī)則,、簡易程序的展開,，有助于勞動(dòng)者很快實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利,。
全國律協(xié)法律援助與公益事務(wù)委員會常務(wù)副主任、北京市農(nóng)民工法律援助工作站主任佟麗華在對工作站援助的2000多件農(nóng)民工勞動(dòng)爭議案件進(jìn)行了總結(jié)后表示,，造成農(nóng)民工維權(quán)問題突出的主要原因不外兩方面,，一是勞動(dòng)違法現(xiàn)象嚴(yán)重；二是現(xiàn)有勞動(dòng)爭議解決機(jī)制不暢,。
“在‘一裁二審’制度下,，勞動(dòng)仲裁不能最終解決糾紛，反而給農(nóng)民工增加了維權(quán)程序和維權(quán)成本,�,！辟←惾A稱，在仲裁裁決不具有終局性的前提下,，仲裁前置并沒有方便勞動(dòng)者快捷地解決勞動(dòng)爭議,，因?yàn)楹芏鄤趧?dòng)爭議案件在經(jīng)仲裁裁決后仍然進(jìn)入訴訟程序。
據(jù)悉,，在全國人大常委會分組審議中,，不少委員也表達(dá)了對“一裁兩審”制度的質(zhì)疑。
全國人大專職常委任茂東建議解決勞動(dòng)爭議的方式實(shí)行“裁審雙軌,、各行其道,、各自終局的雙軌制度”。理由是“一裁兩審”的制度設(shè)計(jì)過于復(fù)雜,，增加了處理勞動(dòng)爭議的程序和成本,，人民法院與勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)互相脫節(jié)，造成各方面的浪費(fèi),；在目前勞動(dòng)違法現(xiàn)象普遍的情況下,，如此制度設(shè)計(jì)使得處理勞動(dòng)爭議的渠道過于狹窄；此外仲裁前置不能體現(xiàn)仲裁自愿的原則,。
對勞動(dòng)仲裁制度詬病最多的,，是其既沒有行政執(zhí)法部門的高效率，又缺乏司法審判機(jī)關(guān)的權(quán)威性
既然“一裁兩審”制度難以實(shí)現(xiàn)簡化程序,、縮短時(shí)間,、降低成本的目的，那又該作怎樣的制度設(shè)計(jì)呢,？
從草案中可以看到,，一共51個(gè)條款中，關(guān)于勞動(dòng)仲裁的規(guī)定達(dá)一章四個(gè)小節(jié)共計(jì)31個(gè)條款,，這一篇幅足以顯示出,，在立法機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)中勞動(dòng)仲裁在整個(gè)勞動(dòng)爭議處理中有著相當(dāng)?shù)闹匾浴Υ�,，全國人大常委會委員傅志寰在小組審議時(shí)表示,，人力資源往哪里配置的問題,，應(yīng)該體現(xiàn)執(zhí)政為民，職工選擇什么,，需要尊重他們的意愿,。應(yīng)該讓職工在維護(hù)權(quán)益時(shí)，愿意找勞動(dòng)仲裁委員會可以,，愿意直接到法院起訴也可以,，這兩條路是并行的。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn),，目前對勞動(dòng)仲裁制度詬病最多的是,，其既沒有行政執(zhí)法部門的高效率，又缺乏司法審判機(jī)關(guān)的權(quán)威性,，而且由于具體操作上的行政化,、司法化傾向，具有較大的隨意性,。
比如,，勞動(dòng)爭議仲裁委員會由勞動(dòng)行政部門代表、同級工會代表,、用人單位方面代表組成,，雖然形式上不是行政部門，但仲裁委員會主任由勞動(dòng)行政部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任及勞動(dòng)行政部門的勞動(dòng)爭議處理機(jī)構(gòu)為仲裁委員會的辦事機(jī)構(gòu),，決定了勞動(dòng)爭議仲裁難免不受到勞動(dòng)行政部門的控制。而且,，隨著各地勞動(dòng)行政部門推行勞動(dòng)爭議仲裁實(shí)體化建設(shè),，紛紛建立勞動(dòng)爭議仲裁院，這種勞動(dòng)爭議仲裁行政化的問題更加突出,。
事實(shí)上,，有的勞動(dòng)爭議仲裁機(jī)構(gòu)和人員對當(dāng)事人的仲裁申請既不予立案，也不出具不予受理通知書,，僅以口頭形式應(yīng)付當(dāng)事人,。由于勞動(dòng)仲裁人員是勞動(dòng)行政工作人員，很多時(shí)候不能獨(dú)立行使仲裁權(quán)力,，一些用人單位找勞動(dòng)局長打招呼干預(yù)辦案,。
同時(shí)，從仲裁機(jī)構(gòu)本位出發(fā)而進(jìn)行的如庭審的準(zhǔn)備,、案件的審理以及仲裁裁決作出的期限等煩瑣的仲裁程序性規(guī)定,，很難盡快解決職工的工資、工傷等急迫問題,。勞動(dòng)爭議仲裁程序的司法化傾向,，無疑增加了當(dāng)事人在解決勞動(dòng)爭議時(shí)所耗費(fèi)的時(shí)間和精力,。
其實(shí)，了解我國勞動(dòng)爭議處理制度發(fā)展沿革的人都知道,，設(shè)計(jì)“一調(diào)一裁兩審”體制,、強(qiáng)調(diào)仲裁前置程序的初衷，正是為了簡單,、快捷地化解矛盾,，將大量勞動(dòng)爭議案件擋在仲裁門前，減輕訴訟壓力,�,？蓪�(shí)際情況又如何呢？
據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站的統(tǒng)計(jì),，在他們給予法律援助的2196名農(nóng)民工中,，其案件經(jīng)過仲裁程序的有410人，通過仲裁而最終解決糾紛的只有54人,，其中仲裁調(diào)解的有37人,，真正經(jīng)過仲裁裁決解決問題的僅有17人，占到全部仲裁案件的4.1％,，也就是說經(jīng)過仲裁裁決而不起訴的不到一成,。此外，根據(jù)最高人民法院2007年的工作報(bào)告,，2006年法院系統(tǒng)審理勞動(dòng)爭議案件近18萬件,，將其除以勞動(dòng)和社會保障部門公布的2006年受理審結(jié)的44.7萬件，仲裁后的起訴率為40%左右,。
基于維權(quán)的實(shí)踐和體會,，佟麗華甚至建議取消勞動(dòng)仲裁�,！鞍l(fā)生勞動(dòng)爭議后,，一方當(dāng)事人可以直接向法院起訴；勞動(dòng)爭議仲裁委員會的工作人員可以充實(shí)到勞動(dòng)監(jiān)察部門,。這樣既可以將裁決職能歸還給法院,，還強(qiáng)化了勞動(dòng)部門的行政執(zhí)法力量�,！痹谒磥�,，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察力量糾正勞動(dòng)違法現(xiàn)象，從源頭上減少勞動(dòng)爭議的發(fā)生才是最低成本的維權(quán),。
佟麗華稱,，即便退而求其次，也應(yīng)采用“或裁或?qū)彙钡姆绞剑窗l(fā)生勞動(dòng)爭議的當(dāng)事人既可以申請勞動(dòng)仲裁,，也可以直接到法院起訴,，仲裁裁決或法院判決都具有最終效力，如當(dāng)事人不執(zhí)行,，勝訴的一方可以提請法院強(qiáng)制執(zhí)行,。這樣既加重了仲裁機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也有利于樹立勞動(dòng)仲裁的權(quán)威,，同時(shí)簡化了維權(quán)程序,，降低了勞動(dòng)者維權(quán)成本。
有關(guān)專家還呼吁要在勞動(dòng)仲裁中切實(shí)落實(shí)“三方性原則”,，勞動(dòng)行政部門要為工會代表,、用人單位代表參與仲裁提供支持和便利條件，在仲裁規(guī)則的制定,、仲裁員的聘任,、仲裁庭的組成真正體現(xiàn)三方性；勞動(dòng)爭議仲裁程序中沒有簡易程序的設(shè)置,，但可以通過改革增加柔性,，在仲裁裁決過程中減少“審”的行為，強(qiáng)化“理”的因素,，以更好地發(fā)揮勞動(dòng)仲裁重在化解矛盾的功能,。
“一裁終局”只是對現(xiàn)行勞動(dòng)爭議處理制度的改良，能否真正做到減少環(huán)節(jié),、縮短周期值得商榷
雖然有關(guān)方面對草案徹底糾正現(xiàn)行勞動(dòng)爭議處理體制弊端的期待熱切,，但從目前的制度設(shè)計(jì)來看，立法機(jī)構(gòu)在經(jīng)反復(fù)研究后,，在到底是改革還是改良面前,，選擇了后者。而部分案件“一裁終局”的制度設(shè)計(jì),，則是立法機(jī)構(gòu)試圖破解勞動(dòng)爭議處理困局所作出的最大力舉。
根據(jù)草案規(guī)定,，所謂部分案件“一裁終局”,，即勞動(dòng)報(bào)酬、工傷醫(yī)療費(fèi),、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,、養(yǎng)老金或者賠償金，不超過當(dāng)?shù)卦伦畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)十二個(gè)月金額的爭議,；因執(zhí)行國家的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)在工作時(shí)間,、休息休假、社會保險(xiǎn)等方面發(fā)生的爭議,；因履行集體合同發(fā)生的爭議等三類案件仲裁一裁終局,，當(dāng)事人不能再起訴,。
雖然全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在關(guān)于草案的說明中明確，部分案件“一裁終局”是“針對勞動(dòng)爭議案件處理周期長的問題”作出的,，但圍繞其適用范圍和可能產(chǎn)生的實(shí)際效果依然引發(fā)諸多疑問,。
在全國人大常委會的分組審議中，即有多位委員建議在范圍上再斟酌一下,，因?yàn)榻K局裁決后有些問題就不能再訴訟了,。
全國人大常委會委員李連寧認(rèn)為，勞動(dòng)報(bào)酬,、養(yǎng)老金,、工作時(shí)間、休息休假,、社會保險(xiǎn)等都有明確的規(guī)定,，比較簡單明了，但工傷醫(yī)療,、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,、賠償金等涉及民事方面的侵權(quán)行為，有的屬非合同引發(fā)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,，如果終局裁決后可能對勞動(dòng)者的權(quán)益從司法救濟(jì)上就封死了,。
“減少環(huán)節(jié)、縮短周期,，是勞動(dòng)爭議處理制度的最佳選擇,，但前提條件必須是尊重當(dāng)事人自主選擇的權(quán)利，保障當(dāng)事人的權(quán)益,，確保公正,。”全國人大常委會委員楊興富表示,，草案對勞動(dòng)爭議案件采取強(qiáng)制仲裁,，多數(shù)案件“一裁終局”的規(guī)定，限制了當(dāng)事人行使訴權(quán),，可能造成對當(dāng)事人特別是勞動(dòng)者不利,。
楊興富介紹，為保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利,，世界上絕大多數(shù)國家對勞動(dòng)爭議的案件并沒有強(qiáng)制仲裁,，也沒有采取“一裁終局”的做法。
鄭尚元也表示,，在強(qiáng)制仲裁的前提下實(shí)行部分仲裁案件一裁終局的程序設(shè)計(jì),，無疑剝奪了當(dāng)事人特別是勞動(dòng)者的訴權(quán)。雖然草案對申請法院撤銷裁決和不予執(zhí)行決定做了規(guī)定，但是法院只是對案件作程序性的審查,，對案件實(shí)體公正不公正并沒有作出審查,。
那么，如何使“一裁終局”的負(fù)效應(yīng)降至最低,，從而真正達(dá)到減少環(huán)節(jié),、縮短周期的目的呢？采訪中最為強(qiáng)烈的呼聲是在建立“或裁或?qū)彙敝贫鹊那疤嵯聦?shí)行,�,！爸詮�(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，就是要為勞動(dòng)爭議當(dāng)事人保留司法救濟(jì)的途徑,�,！辟←惾A這樣解釋。
此外,，草案對確保仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,、公正性、非終局性以及與訴訟脫節(jié)的監(jiān)督問題等缺乏有效明確的規(guī)定,，也是大家對強(qiáng)化仲裁制度特別是實(shí)行“一裁終局”的擔(dān)憂所在,。
一部法律的制定引發(fā)的關(guān)注和爭議越多，越是說明其對社會發(fā)展,、人民生活的重要性,。在這個(gè)意義上，勞動(dòng)爭議立法的確應(yīng)該慎之又慎,。正如全國人大常委會委員張肖所建議的,，把這部草案向全民公布，以便“把最根本的,、共同的地方定下來”,。 |