|
政府融資平臺實際在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)出現(xiàn)，但真正引起關(guān)注卻是在這次“保增長,、擴(kuò)內(nèi)需”的投資大潮中�,，F(xiàn)在回頭來看，以政府公共投資為主導(dǎo)的4萬億刺激經(jīng)濟(jì)計劃,，是我國經(jīng)濟(jì)迅速企穩(wěn)回升的最直接,、最關(guān)鍵因素。在這過程中,，政府融資平臺的積極作用應(yīng)充分肯定,。雖然其運(yùn)營管理存在這樣或那樣的問題，但在危機(jī)關(guān)頭,，融資平臺在迅速貫徹中央和地方政府決策意圖,、落實刺激經(jīng)濟(jì)計劃、籌措配套資金,、組織實施重大項目等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用,。
當(dāng)然，大規(guī)模發(fā)展政府融資平臺,，只能說是非常時期的權(quán)宜之計,，從長遠(yuǎn)來看是不可持續(xù)的。目前,，很多地方的政府融資平臺已經(jīng)接近或超過償債能力的極限,。
據(jù)相關(guān)報道，目前全國各級政府融資平臺有8000多家,，銀行貸款余額近6萬億元,，其中項目貸款余額近5萬億元。地方政府融資平臺隱藏的各種風(fēng)險已經(jīng)成為不爭的事實,。如何防范潛在風(fēng)險,，促進(jìn)地方政府融資平臺規(guī)范健康發(fā)展，成為當(dāng)前的一項重要任務(wù),。
紓緩地方財政壓力
政府融資平臺問題要?dú)v史,、辯證地來看。徹底解決融資平臺問題,、管控好融資平臺風(fēng)險,，需要正本清源、因勢利導(dǎo),。
一是要適時重檢和改革分稅制，從體制上改變地方財政積弱狀況,。1994年的分稅制改革,，統(tǒng)一了稅法,，增強(qiáng)了中央的調(diào)控力，意義重大,。但是也應(yīng)看到,，經(jīng)過這十多年的發(fā)展變遷，地方財政收入在占整體財政收入中的占比在不斷下降,，很多地方實際上成了“吃飯財政”,，稅收收入僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見肘,。依賴融資平臺,、土地出讓解決資金缺口，客觀上也屬無奈之舉,。因此,，管控融資平臺風(fēng)險不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導(dǎo),，著眼于從體制上解決問題,。我個人認(rèn)為，啟動新一輪分稅制改革的時機(jī)已漸成熟,，要按照財力與事權(quán)相匹配的原則,，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán),，做強(qiáng)地方的支柱財源,，這才是治本之計。
二是逐步放開地方政府發(fā)債限制,，引入市場化融資機(jī)制,。我國預(yù)算法還不容許地方政府直接發(fā)債，因此目前采取的是財政部代發(fā)地方債券的變通形式,。財政部代發(fā)債券,，背后是國家信用，而地方政府直接發(fā)債則完全基于地方政府的信用,，實質(zhì)內(nèi)涵大不相同,。融資平臺資金屬于預(yù)算外管理，游離于財政監(jiān)督體系之外,。而允許地方政府通過發(fā)債募集資金,，嚴(yán)格納入預(yù)算內(nèi)管理，其優(yōu)點(diǎn)是公開透明,。通過市場的剛性約束和監(jiān)督機(jī)制,，可以更有效地避免地方政府負(fù)債的非理性擴(kuò)張，有助于強(qiáng)化自律機(jī)制、培育信用文化,，總的來看是利大于弊,。
有專家指出，目前地方政府發(fā)債的技術(shù)難題在于信用評級,。實際上,，近年來國內(nèi)金融業(yè)在客戶信用評級、國家主權(quán)評級等方面都取得長足進(jìn)步,，我個人認(rèn)為,，從技術(shù)上看，信用評級已不成其為制約瓶頸,。
三是通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)政府投資逐步退出,，紓緩負(fù)債壓力，吸引社會資本參與,。目前地方政府融資平臺遍地開花,，需要抓緊清理，主動收縮戰(zhàn)線,，做實資本,，降低負(fù)債率，防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險,。對于一些有良好經(jīng)營回報和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目,，如收費(fèi)公路和橋梁，部分供水,、供氣,、供熱、污水處理,、垃圾處置等項目,，都可以考慮通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等多種形式,，實現(xiàn)政府投資逐步退出,。另外還可以探索引入資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新機(jī)制，這在國外有很多成熟的經(jīng)驗可資借鑒,。
古人說過,，“不去小利，則大利不得”,。通過主動退出“有利可圖”的項目,，不僅有助于地方政府及時回籠資金，用于更迫切,、更緊要的民生領(lǐng)域,，而且可以大大拓寬民間資本,、外資等投資渠道，吸引社會資本參與,。只有激活了民間資本,，投資拉動經(jīng)濟(jì)才是可持續(xù)的。
嚴(yán)控政府融資平臺貸款風(fēng)險
建設(shè)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施信貸領(lǐng)域具有傳統(tǒng)優(yōu)勢,，對于政府融資平臺貸款風(fēng)險的把控也是很審慎的，我們建立了一套比較完善的風(fēng)險評價和管理的制度,、底線和標(biāo)準(zhǔn)：
一是在客戶準(zhǔn)入方面,，實行嚴(yán)格的名單制管理，綜合考察地方財政實力,、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),、信用等級、項目情況等因素,，設(shè)定差別化的信貸政策和準(zhǔn)入要求,。同時對地方政府級別、債務(wù)率,、一般預(yù)算收入,、財政資金自給率、財政償債率等指標(biāo)明確底線,，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不予準(zhǔn)入,。
二是在具體項目把握方面，重點(diǎn)關(guān)注第一還款來源,，對于自身無經(jīng)營收入,、完全依靠財政資金還款的政府融資平臺禁止辦理新增授信。嚴(yán)格項目資本金要求,，加強(qiáng)對項目資本金到位真實性的審查,。嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，要求必須按項目單獨(dú)進(jìn)行評估,、審批和簽署合同,。
三是規(guī)范貸款擔(dān)保方式。要求借款人提供合格的抵質(zhì)押物,；對于單純以項目資產(chǎn)進(jìn)行抵押的,，嚴(yán)控抵押率。
四是嚴(yán)格權(quán)限控制,，將政府融資平臺貸款發(fā)放的核準(zhǔn)權(quán)上收總行,，未經(jīng)總行核準(zhǔn)，各級審批部門一律不得受理,。
五是強(qiáng)化貸后管理和資金流向監(jiān)控,。在系統(tǒng)中設(shè)置政府融資平臺客戶標(biāo)識并動態(tài)監(jiān)控。綜合運(yùn)用資金封閉管理協(xié)議、開立償債資金專戶,、政府補(bǔ)貼資金專戶等方式,，控制貸款用途、掌握資金流向,，確保還款來源到位,。同時建立完善了貸款風(fēng)險監(jiān)測、排查及防控應(yīng)對機(jī)制等,�,？偟膩砜矗ㄟ^上述舉措,，各級機(jī)構(gòu)較好地管控住融資平臺信貸風(fēng)險,。
（作者為中國建設(shè)銀行副行長兼首席風(fēng)險官） |