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村民張美云是新政的受益者,，14年前，她通過(guò)抵押房屋貸款,，開(kāi)了這家五金店,。洪克非
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2009年2月19日，湖南省瀏陽(yáng)市官渡鎮(zhèn)南岳居委會(huì)村民唐秋一身輕松,。在還清瀏陽(yáng)市農(nóng)村合作銀行的10萬(wàn)元貸款后,，元宵節(jié)剛過(guò),，他就急忙到鎮(zhèn)房管所解除了抵押,。“有種很放松的感覺(jué),，畢竟房子又回到我的手中了,。”
今年35歲的唐秋在市場(chǎng)闖蕩多年后,，一直期望能擁有自己的家具加工廠,。可經(jīng)過(guò)估算,，建廠總投資逾30萬(wàn)元,。唐秋幾經(jīng)拼湊，仍然有10多萬(wàn)元的缺口,。一家人商量一夜,，決定把80多平方米的房子,，到官渡鎮(zhèn)房管所辦了房產(chǎn)證。之后,，唐秋拿著房產(chǎn)證到瀏陽(yáng)市農(nóng)村合作銀行抵押貸款10萬(wàn)元,，解了燃眉之急。
在城市里面十分平常的房屋抵押貸款在農(nóng)村實(shí)行的背后,，是一項(xiàng)悄悄試行了十多年的“農(nóng)屋新政”：給農(nóng)宅確權(quán),、并抵押融資，這兩項(xiàng)都是全國(guó)首創(chuàng),。
破解農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金之困
比及唐秋,，瀏陽(yáng)棖沖鎮(zhèn)農(nóng)民張美云夫婦則是較早嘗到“農(nóng)屋新政”甜頭的人。14年前,張美云夫婦從鄉(xiāng)下遷往鎮(zhèn)上安家立業(yè),。他們買(mǎi)地皮建房,，計(jì)劃開(kāi)一個(gè)小五金店，但東拼西湊,，不僅欠下6萬(wàn)元債務(wù),，而且做生意所需的流動(dòng)資金也沒(méi)有著落，發(fā)家致富的夢(mèng)想變得遙遠(yuǎn),。
同一年,，瀏陽(yáng)市政府發(fā)文，要求“做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位和個(gè)人房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記發(fā)證工作”,，一批辦事員被派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點(diǎn),。瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局在張家隔壁的二樓租了個(gè)房間，棖沖鎮(zhèn)房管所掛牌成立,。房管所的辦事員動(dòng)員張美云辦個(gè)房產(chǎn)證,，因?yàn)榭梢詫⒎孔拥盅航o農(nóng)村合作銀行，貸些款盤(pán)活生意,。依此辦理的張美云很快拿到了3萬(wàn)元貸款,。14年后，回憶當(dāng)時(shí)的舉動(dòng),，她認(rèn)為抵押農(nóng)房貸款一定程度上改變了她的命運(yùn),。
2月18日上午，瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局局長(zhǎng)張益平在解釋當(dāng)時(shí)政策起因時(shí)說(shuō),，“主要是因?yàn)檗r(nóng)村因房屋產(chǎn)權(quán)之爭(zhēng)經(jīng)常發(fā)生兄弟之間,、叔嫂之間的爭(zhēng)執(zhí)和矛盾，辦理產(chǎn)權(quán)證有利于化解矛盾,�,！�
現(xiàn)任瀏陽(yáng)房產(chǎn)局辦公室主任李勇，當(dāng)年是駐點(diǎn)瀏陽(yáng)北盛鄉(xiāng)的辦事員。當(dāng)時(shí),，和他搭檔的是一個(gè)常年和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民打交道的基層信貸員,，日常工作就是挨家挨戶上門(mén)，宣講政策,，動(dòng)員農(nóng)民辦房產(chǎn)證,。剛開(kāi)始，農(nóng)民辦證的積極性并不高,，“認(rèn)為沒(méi)多大必要,，辦證還要花幾百塊錢(qián)”。
而事實(shí)上,，“農(nóng)屋新政”推出前,，農(nóng)民就有較強(qiáng)的貸款需求。離湖南省會(huì)長(zhǎng)沙1個(gè)小時(shí)車程的瀏陽(yáng)市,，幾度被評(píng)為全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng),。在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)中，苗木種養(yǎng),、花炮加工等都是遠(yuǎn)近聞名的項(xiàng)目,，也急需充沛的流動(dòng)資金支持。
因國(guó)家規(guī)定集體所有制土地不得用于抵押辦理貸款,，而農(nóng)民能抵押的最值錢(qián)的東西就是房子和土地,。除了這兩樣，農(nóng)民很難拿出有價(jià)值的抵押物,，這也使其獲取貸款異常艱難,。
對(duì)此，銀行也愛(ài)莫能助,。瀏陽(yáng)農(nóng)村合作銀行分管信貸的副行長(zhǎng)李壽樹(shù)說(shuō),，只要是商業(yè)銀行，它就一定會(huì)追求利潤(rùn)最大化,，同時(shí)也一定要保證貸出資金的安全,，避免風(fēng)險(xiǎn)�,！百J款要有抵押,，這是保證安全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。過(guò)去農(nóng)民為什么貸款難,，要害就在抵押物上�,！�
除抵押貸款外,，只剩小額貸款和質(zhì)押貸款兩類。前者杯水車薪，而質(zhì)押對(duì)于除開(kāi)房屋就無(wú)其他資產(chǎn)可言的創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶來(lái)說(shuō),，同樣可望不可即,。農(nóng)民貸款難已成為農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展滯后的關(guān)鍵問(wèn)題,。據(jù)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的一份資料統(tǒng)計(jì),，農(nóng)業(yè)在整個(gè)金融機(jī)構(gòu)中占用的貸款額度不到6％。
瀏陽(yáng)的“農(nóng)屋新政”巧妙地解開(kāi)了其中的癥結(jié),。用農(nóng)民房屋抵押貸款盤(pán)活了農(nóng)村金融,。瀏陽(yáng)市農(nóng)村合作銀行一負(fù)責(zé)人透露，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶除了3萬(wàn)元以下的小額信用貸款用于簡(jiǎn)單種養(yǎng)以外,，開(kāi)店辦廠,、規(guī)模種養(yǎng)所需的大額貸款80％采用了住房抵押貸款形式。
被譽(yù)為“世界煙花之鄉(xiāng)”的瀏陽(yáng),，煙花制造業(yè)支撐起了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的半壁江山,。遍地開(kāi)花的煙花工廠、半農(nóng)半工半商的農(nóng)民,，讓瀏陽(yáng)農(nóng)民在融資貸款上的探索走在前列,。瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局提供報(bào)表顯示，貸款過(guò)百萬(wàn)元的煙花企業(yè)比比皆是,。
據(jù)瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局統(tǒng)計(jì),，1995年實(shí)行政策之初，全市投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為3．35億元,。而到了10年后的2005年,，各個(gè)金融部門(mén)投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為26.18億元，10年間增長(zhǎng)了6．8倍,。此時(shí)到瀏陽(yáng)市房產(chǎn)部門(mén)登記備案的農(nóng)村房屋抵押達(dá)10172宗,，抵押額近103億元。
“10年來(lái)農(nóng)民用投入的139.6億元建造的房屋,，通過(guò)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和抵押,，換得了93.54億元的流動(dòng)資金。把農(nóng)民最大的財(cái)富——房子,，由死錢(qián)變成了活錢(qián),。”張益平說(shuō),，2008年,，農(nóng)戶的抵押融資多達(dá)10個(gè)億，成為破解農(nóng)民貸款難的一把金鑰匙,。銀行也從中獲益,，年盈利過(guò)億的瀏陽(yáng)市農(nóng)村合作銀行的一份報(bào)告顯示，其農(nóng)屋抵押貸款的發(fā)放量，2008年9月止,，已經(jīng)占總量的近四成,。
新政似乎催生了一個(gè)農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)共贏的局面,，并因此寫(xiě)入了瀏陽(yáng)市委經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和市政府的工作報(bào)告之內(nèi),。
低調(diào)的嘗試
然而，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證一直存在爭(zhēng)議,。原因是農(nóng)民的住房是在集體所有的“宅基地”上建成的,。《土地管理法》明確規(guī)定,，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓,、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�,！�
1999年,，國(guó)務(wù)院辦公廳曾專門(mén)發(fā)出通知，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”,，“有關(guān)部門(mén)不得為購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權(quán)證”,。2008年1月8日國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，重申“城鎮(zhèn)居民不得購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房”,，并且再次明確：“農(nóng)村村民出賣(mài),、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的,，不予批準(zhǔn),。”
但瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為,，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證是有法律依據(jù)的,。《物權(quán)法》中規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”,、“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明”,。這些規(guī)定并未區(qū)分城市居民住房和農(nóng)民住房，顯然適用所有人,。
“從另一個(gè)角度來(lái)看,，房產(chǎn)局也沒(méi)有規(guī)定是城市房屋產(chǎn)權(quán)局，而不能給農(nóng)村房屋權(quán)屬確權(quán)認(rèn)定,！法無(wú)禁止即是可行,。”湖南當(dāng)?shù)赜新蓭熒踔琳J(rèn)為,，強(qiáng)行限制給農(nóng)屋確定產(chǎn)權(quán),，有制度化加劇城鄉(xiāng)差異的后果,。
張益平承認(rèn),，執(zhí)行中曾有專家質(zhì)疑農(nóng)屋的抵押并擔(dān)心農(nóng)村住房的出讓問(wèn)題,，但事實(shí)上，操作中從未逾越法律紅線,。因抵押而產(chǎn)生的農(nóng)屋資產(chǎn)轉(zhuǎn)移只能限定在本經(jīng)濟(jì)組織內(nèi),，實(shí)際執(zhí)行中，更強(qiáng)化為本村本組之內(nèi),。而農(nóng)民的住房權(quán)屬在本村內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)移,，法律是允許的。
記者查詢湖南省和長(zhǎng)沙市有關(guān)文件,，發(fā)現(xiàn)政策的限定十分明確,。湖南省建設(shè)廳和長(zhǎng)沙市的文件指出，“集體所有土地上的房屋實(shí)行登記發(fā)證制度”,。長(zhǎng)沙市則細(xì)化規(guī)定,，“權(quán)屬證書(shū)采用建設(shè)部監(jiān)制的全國(guó)統(tǒng)一的《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》和《房屋他項(xiàng)權(quán)證》,�,！鞭r(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)證與城市居民的區(qū)別是，“權(quán)證應(yīng)明確注明土地為集體所有”,。
對(duì)于外界擔(dān)心的流轉(zhuǎn)問(wèn)題,，長(zhǎng)沙市的政策規(guī)定，因“買(mǎi)賣(mài),、交換,、贈(zèng)與、繼承……”等原因,，房屋權(quán)屬“在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)”發(fā)生轉(zhuǎn)移的,，辦理轉(zhuǎn)移登記須提供“所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明”。湖南省建設(shè)廳同樣規(guī)定,，轉(zhuǎn)移登記需要提交“經(jīng)村民會(huì)議同意或者村民會(huì)議授權(quán)經(jīng)村民代表會(huì)議同意的證明材料”,。
農(nóng)民財(cái)產(chǎn)價(jià)值的確認(rèn)
有專家認(rèn)為，瀏陽(yáng)乃至湖南給農(nóng)民住房頒發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)證的做法,，“是對(duì)農(nóng)民擁有住房的現(xiàn)狀給予的法律上的確認(rèn)”,。而官渡鎮(zhèn)房管所所長(zhǎng)顏源感受得更多的是農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的重新認(rèn)識(shí)。
顏源所在的官渡鎮(zhèn)房管所下轄達(dá)滸,、官渡,、大圍山等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去年一年辦理了房屋權(quán)屬登記600多戶,�,！懊Φ臅r(shí)候局里還抽調(diào)了三個(gè)人來(lái)幫忙,，最多的一個(gè)月辦理了203本�,！鳖佋锤嬷�,，新辦理的農(nóng)戶還沒(méi)有一戶進(jìn)行抵押登記的。而此前辦理房產(chǎn)登記的則有68宗進(jìn)行了抵押貸款搞創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng),。
瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦主任何輝對(duì)此的分析是,，在國(guó)內(nèi)農(nóng)村，作為休養(yǎng)生息之地的房屋是農(nóng)民一輩子最為看重的財(cái)產(chǎn),。從確定財(cái)產(chǎn)價(jià)值到抵押投資,，其間必然有一個(gè)過(guò)程。很多人都是走“從確權(quán)到簡(jiǎn)單資本運(yùn)營(yíng)（抵押貸款）”的道路,。
與之前相比,，農(nóng)民辦理房產(chǎn)證的積極性也大有提高，何輝認(rèn)為,，背后的動(dòng)因來(lái)源于農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)的提高,。他記得，有一戶農(nóng)民剛蓋好房子,，就要求辦房產(chǎn)證,。后來(lái)對(duì)方慶祝喬遷之喜，擺酒請(qǐng)客,，還特意邀請(qǐng)何輝,。“這個(gè)事情給我的感覺(jué)是,，當(dāng)?shù)乩习傩盏漠a(chǎn)權(quán)意識(shí)有明顯提高,。”何輝說(shuō),。
據(jù)瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局一份抽樣調(diào)研報(bào)告顯示,，從1995年到2005年，農(nóng)村房屋辦證比率已從不足5％上升到10％,。而這10年,，也是瀏陽(yáng)市農(nóng)村村民建房的高峰期。瀏陽(yáng)房產(chǎn)部門(mén)的調(diào)查表明,，從1995年開(kāi)始,，該市進(jìn)入農(nóng)村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建設(shè)新房,。全市每年年建房量在1．2萬(wàn)~2.1萬(wàn)戶之間,，年投資6億~10億元之間，占目前全市年投資的10％~14％,。
2005年,，瀏陽(yáng)市房產(chǎn)局的針對(duì)3030戶的一項(xiàng)抽樣調(diào)查表明,，該群體建房每平方米造價(jià)為198元，建房費(fèi)用戶均達(dá)3．928萬(wàn)元,。而按全市31.28萬(wàn)戶推算,，農(nóng)村房屋資產(chǎn)量達(dá)110億~120億元之間（其中按人均為112.39億元，按戶均計(jì)算為122.88億元）,，這是一筆巨大的財(cái)富,。
2005年~2008年,，瀏陽(yáng)市的縣域經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足發(fā)展,，并數(shù)度步入全國(guó)經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣之列。據(jù)了解,，部分富裕地方,，農(nóng)屋的造價(jià)高達(dá)幾十萬(wàn)元以上。產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)“為農(nóng)民進(jìn)入資本市場(chǎng)打開(kāi)了通道”,。
限制“全流通”是桎梏還是保護(hù)
2008年8月以來(lái),，“農(nóng)屋新政”在湖南各地逐漸開(kāi)展。2008年10月,，中央發(fā)布文件,，允許農(nóng)村土地多種形式流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民融資,。這給了瀏陽(yáng)的房產(chǎn)部門(mén)極大信心,。“我們準(zhǔn)備先在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞試點(diǎn),，集中所有力量,，將該地區(qū)的辦證登記率提高到90％，并依次推廣,�,！睆堃嫫浇榻B說(shuō)，“全瀏陽(yáng)市農(nóng)房約值120億元資產(chǎn),，如果能開(kāi)發(fā)一半,，就將有60億元進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域�,！�
據(jù)棖沖鎮(zhèn)房管所所長(zhǎng)王傳輝介紹,，在該鎮(zhèn)街道，40％的農(nóng)戶已經(jīng)辦理了房產(chǎn)登記手續(xù),，他所轄的天平橋鎮(zhèn)街區(qū),，這一比例達(dá)到了90％。街區(qū)的規(guī)模也在逐年壯大,，許多人像張美云當(dāng)年一樣,，通過(guò)“買(mǎi)地建房——抵押房屋貸款——做生意還貸”的方式進(jìn)入小城鎮(zhèn),。
與此同時(shí)，這一新政存在的問(wèn)題也十分明顯,。農(nóng)民成為市場(chǎng)主體以后,，是否做好承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備？限定流轉(zhuǎn)渠道的抵押,，還不了錢(qián)所可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)也引人關(guān)注,。當(dāng)?shù)匾汇y行人士稱，當(dāng)前的農(nóng)民住房抵押貸款存在一定風(fēng)險(xiǎn),，因?yàn)檗r(nóng)民宅基地上房子的流轉(zhuǎn)限定在本村組間,，這種保護(hù)性政策將外來(lái)購(gòu)買(mǎi)者排除在門(mén)外。而在農(nóng)村要處置抵押物很難行得通,，許多村民礙于情面不會(huì)去買(mǎi)抵押房,。變現(xiàn)之難決定銀行風(fēng)險(xiǎn)防范之弱。
他見(jiàn)過(guò)多起類似事件,，其中一戶,，在十幾年前就收到了法院的拍賣(mài)通知，但房子至今也沒(méi)賣(mài)出去,。在張美云家對(duì)面,，兩戶同樣是從鄉(xiāng)下搬來(lái)建房的人家，就因?yàn)榈狡跓o(wú)法還貸,，房子被拍賣(mài),，最終只能轉(zhuǎn)回鄉(xiāng)下老家。如此一來(lái),，這一漸進(jìn)式農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革也凸現(xiàn)隱憂：農(nóng)民住房抵押或者賣(mài)出后,，如何實(shí)現(xiàn)后續(xù)保障？
何輝則認(rèn)為情況沒(méi)有如此復(fù)雜,。銀行在貸款時(shí)對(duì)申請(qǐng)人的條件會(huì)審查,，而其貸款的額度一般在房屋價(jià)值的50％以下，遠(yuǎn)低于城市房屋價(jià)值70％的比率,。對(duì)于操作者的壓力較小,。瀏陽(yáng)市農(nóng)村合作銀行合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理部經(jīng)理劉志陽(yáng)也持有相同觀點(diǎn)：農(nóng)民集中一輩子財(cái)力建設(shè)的房屋不會(huì)輕言放棄。瀏陽(yáng)北區(qū)一戶抵押住房創(chuàng)業(yè)后,，無(wú)法還貸導(dǎo)致房屋被處置,，村組內(nèi)無(wú)人租買(mǎi)。但法院執(zhí)行局去處置時(shí),，才揭了幾塊瓦,，其親戚就籌資開(kāi)始還貸。
對(duì)于天災(zāi)人禍導(dǎo)致房屋需要處置的,，銀行一般給予照顧,。但這些年來(lái)一般不會(huì)出現(xiàn)拒不還貸的情況,。他的估算是，因?yàn)楦鞣N原因無(wú)法還貸,，最終需要處置房屋的,，不到無(wú)法還貸戶數(shù)的10％。他認(rèn)為,，隨著中央發(fā)布文件,，允許農(nóng)村土地多種形式流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)農(nóng)民融資等政策出臺(tái),，今后的房屋處置情況會(huì)有一個(gè)好的前景,。
但質(zhì)疑者擔(dān)憂，即便嚴(yán)格制度設(shè)計(jì)可以減少銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),，但限于“保護(hù)”,、無(wú)法“全流通”的房屋又何以真實(shí)體現(xiàn)價(jià)值？又怎能進(jìn)一步起到促進(jìn)農(nóng)村融資的創(chuàng)業(yè)作用,？該人士提醒記者注意，瀏陽(yáng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可能是與“新政”互助的基礎(chǔ)條件,，對(duì)于其他農(nóng)村地區(qū)而言,，前景有待觀察。
本報(bào)湖南瀏陽(yáng)2月22日電 |