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據(jù)《新京報(bào)》7月7日報(bào)道,，日前,，北京律師董正偉收到國家發(fā)改委建議完善鐵路退票費(fèi)的回函。國家發(fā)改委稱,，從合同法角度看,，旅客與鐵路運(yùn)輸企業(yè)合同解除后，退票費(fèi)主要是對因旅客退票造成鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸能力損失的賠償,，屬于合同法規(guī)定的違約責(zé)任,。發(fā)改委表示，從保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的角度出發(fā),，發(fā)改委已向有關(guān)部門提出了完善退票費(fèi)政策的建議,。
圍繞著鐵道部退票手續(xù)費(fèi)問題,，已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)起法律糾紛。無論是國家和發(fā)展委員會,，還是鐵道部,，都傾向于把這一問題看作是民事糾紛。按照我國《合同法》的規(guī)定,，如果當(dāng)事人雙方訂立合同,，單方要求解除合同，那么,，應(yīng)當(dāng)賠償對方因此而造成的損失,。退票手續(xù)費(fèi)可能是為了彌補(bǔ)鐵道部因此而造成的損失，但是,，由于退票手續(xù)費(fèi)的規(guī)定來源于鐵道部的有關(guān)規(guī)定,，這在無形之中就給人一種自定規(guī)則、自己執(zhí)行規(guī)則的印象,。因此,，雖然乘客屢戰(zhàn)屢敗，但屢敗屢戰(zhàn),。
按照我國《立法法》的規(guī)定,，同一機(jī)關(guān)制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,，適用特別規(guī)定,。《鐵路法》關(guān)于民事行為的規(guī)定屬于《合同法》的特別法,，司法機(jī)關(guān)在審理案件的時(shí)候應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用,。但是，《鐵路法》帶有明顯的部門法色彩,，而我國鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)是典型的政企合一,，所以，難免會給人一種單方做出意思表示的感覺,。
解決這個(gè)問題的辦法很多,，全國人大常委會單獨(dú)做出規(guī)定是一種辦法；國家發(fā)展和改革委員會向國務(wù)院申請取消鐵道部退票手續(xù)費(fèi)也是一種辦法,；全國人大常委會修改《鐵路法》同樣是一種辦法,。但所有這些解決問題的辦法,，都無法改變我國鐵路系統(tǒng)政企合一的體制,，也無法從根本上避免類似的現(xiàn)象再次發(fā)生。
要從根本上解決此類問題,，必須加快行政體制改革,，將鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)整編成為國有公司,，然后由國家發(fā)展和改革委員會或者由國務(wù)院其他部門履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。這樣一來,，不僅實(shí)現(xiàn)了立法與執(zhí)行的相對分離,，而且可以真正依照《合同法》的規(guī)定，由鐵路運(yùn)輸公司向國家價(jià)格主管機(jī)關(guān)申請鐵路運(yùn)輸方面定價(jià),，從而平衡鐵路運(yùn)輸公司與乘客之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。
從表面上來看，退票手續(xù)費(fèi)問題是一個(gè)民事法律問題,，但從本質(zhì)上來說,，卻是一個(gè)行政體制改革的問題。如果行政體制改革不到位,，那么,，此類問題還會不斷出現(xiàn)。
當(dāng)前的首要任務(wù)是,，由國家發(fā)展和改革委員會提請國務(wù)院召開會議,，全面審理鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)乃至其他運(yùn)輸系統(tǒng)收費(fèi)改革問題，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上,，取消包括養(yǎng)路費(fèi),、過路費(fèi)、退票手續(xù)費(fèi)在內(nèi)的一系列不合理的收費(fèi),。
從鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的角度來看,，實(shí)行政企分離之后，完全可以正大光明地向乘客收取違約金,。只要鐵路系統(tǒng)的收費(fèi)按照價(jià)格法報(bào)請價(jià)格主管部門批準(zhǔn),，那么，鐵路運(yùn)輸公司的合法權(quán)益就能得到有效保護(hù),。
當(dāng)前我國行政主導(dǎo)的改革催生出了許多似是而非的收費(fèi)項(xiàng)目,。從《合同法》的角度來看，有些收費(fèi)屬于合同當(dāng)事人行使權(quán)利的行為,，無可厚非,。但是由于收費(fèi)依據(jù)不合理或者收費(fèi)的名稱莫名其妙，從而給人以攻擊的口實(shí),。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),，首先要鼓勵(lì)市場主體按照市場規(guī)則行使權(quán)利。如果市場主體的收費(fèi)會影響當(dāng)事人另一方的切身利益,，或者會給中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來整體性的影響,，那么，政府應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)貼的方式或者提請全國人大常委會制定特別法，解決此類問題,。由于我國實(shí)行的是行政主導(dǎo)的改革,，所以，許多本來應(yīng)該通過立法程序解決的問題,，沉淀在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部,。隨著公民權(quán)利意識的覺醒，越來越多的收費(fèi)糾紛指向行政機(jī)關(guān),，行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù),。行政機(jī)關(guān)要想從法律糾紛中解脫出來，最好的辦法就是提請全國人大常委會根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,，加快有關(guān)立法工作,，把行政問題真正變成法律問題。
從博弈論的角度來分析,，全國人大是中國的最高權(quán)力機(jī)關(guān),，也是中國的民意代表機(jī)構(gòu)，由全國人大及其常委會制定相關(guān)的法律,，不但可以充分聽取社會各界的意見,，平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且可以防止行政主導(dǎo)的改革導(dǎo)致利益失衡的問題,。
從中國改革的發(fā)展歷史來看,，前十年的改革是自下而上的改革，政府機(jī)關(guān)基本上是被農(nóng)民和企業(yè)推著走,；中間十年的改革是自上而下的改革,，行政主導(dǎo)的色彩越來越濃厚。現(xiàn)在,，中央提出科學(xué)發(fā)展觀,，目的就是要把行政主導(dǎo)的改革真正變成法律主導(dǎo)的改革，從而使我國的各項(xiàng)改革措施充分體現(xiàn)民情民意,，讓億萬民眾從改革中得到實(shí)惠,。我國在稅收制度改革方面，已經(jīng)邁出了令人可喜的步伐,，《個(gè)人所得稅法》的修改,，使得政府關(guān)于個(gè)人利息所得稅改革始終在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，每一項(xiàng)改革都有明確的法律依據(jù),。這是中國未來改革的方向,，也是解決諸如退票手續(xù)費(fèi)問題的最佳途徑。
（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會發(fā)展研究中心主任
教授） |