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據(jù)《新京報》7月7日報道，日前,，北京律師董正偉收到國家發(fā)改委建議完善鐵路退票費的回函。國家發(fā)改委稱,，從合同法角度看，旅客與鐵路運輸企業(yè)合同解除后，退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業(yè)運輸能力損失的賠償，屬于合同法規(guī)定的違約責(zé)任,。發(fā)改委表示，從保護(hù)消費者合法權(quán)益的角度出發(fā),，發(fā)改委已向有關(guān)部門提出了完善退票費政策的建議,。
圍繞著鐵道部退票手續(xù)費問題,，已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)起法律糾紛,。無論是國家和發(fā)展委員會，還是鐵道部,，都傾向于把這一問題看作是民事糾紛,。按照我國《合同法》的規(guī)定，如果當(dāng)事人雙方訂立合同,，單方要求解除合同,，那么，應(yīng)當(dāng)賠償對方因此而造成的損失,。退票手續(xù)費可能是為了彌補(bǔ)鐵道部因此而造成的損失,，但是，由于退票手續(xù)費的規(guī)定來源于鐵道部的有關(guān)規(guī)定,，這在無形之中就給人一種自定規(guī)則,、自己執(zhí)行規(guī)則的印象。因此,，雖然乘客屢戰(zhàn)屢敗,，但屢敗屢戰(zhàn)。
按照我國《立法法》的規(guī)定,，同一機(jī)關(guān)制定的法律,，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定,�,！惰F路法》關(guān)于民事行為的規(guī)定屬于《合同法》的特別法,，司法機(jī)關(guān)在審理案件的時候應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但是,，《鐵路法》帶有明顯的部門法色彩,，而我國鐵路運輸系統(tǒng)是典型的政企合一，所以,，難免會給人一種單方做出意思表示的感覺,。
解決這個問題的辦法很多，全國人大常委會單獨做出規(guī)定是一種辦法,；國家發(fā)展和改革委員會向國務(wù)院申請取消鐵道部退票手續(xù)費也是一種辦法,；全國人大常委會修改《鐵路法》同樣是一種辦法。但所有這些解決問題的辦法,，都無法改變我國鐵路系統(tǒng)政企合一的體制,，也無法從根本上避免類似的現(xiàn)象再次發(fā)生。
要從根本上解決此類問題,，必須加快行政體制改革,，將鐵路運輸系統(tǒng)整編成為國有公司，然后由國家發(fā)展和改革委員會或者由國務(wù)院其他部門履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé),。這樣一來,，不僅實現(xiàn)了立法與執(zhí)行的相對分離，而且可以真正依照《合同法》的規(guī)定,，由鐵路運輸公司向國家價格主管機(jī)關(guān)申請鐵路運輸方面定價,，從而平衡鐵路運輸公司與乘客之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
從表面上來看,，退票手續(xù)費問題是一個民事法律問題,，但從本質(zhì)上來說，卻是一個行政體制改革的問題,。如果行政體制改革不到位,，那么，此類問題還會不斷出現(xiàn),。
當(dāng)前的首要任務(wù)是,，由國家發(fā)展和改革委員會提請國務(wù)院召開會議，全面審理鐵路運輸系統(tǒng)乃至其他運輸系統(tǒng)收費改革問題,，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上,，取消包括養(yǎng)路費、過路費,、退票手續(xù)費在內(nèi)的一系列不合理的收費,。
從鐵路運輸系統(tǒng)的角度來看，實行政企分離之后,，完全可以正大光明地向乘客收取違約金,。只要鐵路系統(tǒng)的收費按照價格法報請價格主管部門批準(zhǔn),，那么，鐵路運輸公司的合法權(quán)益就能得到有效保護(hù),。
當(dāng)前我國行政主導(dǎo)的改革催生出了許多似是而非的收費項目,。從《合同法》的角度來看，有些收費屬于合同當(dāng)事人行使權(quán)利的行為,，無可厚非,。但是由于收費依據(jù)不合理或者收費的名稱莫名其妙，從而給人以攻擊的口實,。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),，首先要鼓勵市場主體按照市場規(guī)則行使權(quán)利。如果市場主體的收費會影響當(dāng)事人另一方的切身利益,，或者會給中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來整體性的影響,，那么，政府應(yīng)當(dāng)通過補(bǔ)貼的方式或者提請全國人大常委會制定特別法,，解決此類問題,。由于我國實行的是行政主導(dǎo)的改革，所以,，許多本來應(yīng)該通過立法程序解決的問題,，沉淀在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民權(quán)利意識的覺醒,，越來越多的收費糾紛指向行政機(jī)關(guān),，行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù),。行政機(jī)關(guān)要想從法律糾紛中解脫出來,，最好的辦法就是提請全國人大常委會根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加快有關(guān)立法工作,，把行政問題真正變成法律問題,。
從博弈論的角度來分析，全國人大是中國的最高權(quán)力機(jī)關(guān),，也是中國的民意代表機(jī)構(gòu),，由全國人大及其常委會制定相關(guān)的法律，不但可以充分聽取社會各界的意見,，平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，而且可以防止行政主導(dǎo)的改革導(dǎo)致利益失衡的問題。
從中國改革的發(fā)展歷史來看,，前十年的改革是自下而上的改革,，政府機(jī)關(guān)基本上是被農(nóng)民和企業(yè)推著走；中間十年的改革是自上而下的改革,，行政主導(dǎo)的色彩越來越濃厚�,，F(xiàn)在,，中央提出科學(xué)發(fā)展觀，目的就是要把行政主導(dǎo)的改革真正變成法律主導(dǎo)的改革,，從而使我國的各項改革措施充分體現(xiàn)民情民意,，讓億萬民眾從改革中得到實惠。我國在稅收制度改革方面,，已經(jīng)邁出了令人可喜的步伐,，《個人所得稅法》的修改，使得政府關(guān)于個人利息所得稅改革始終在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行,，每一項改革都有明確的法律依據(jù),。這是中國未來改革的方向，也是解決諸如退票手續(xù)費問題的最佳途徑,。
（作者為中南財經(jīng)政法大學(xué)社會發(fā)展研究中心主任
教授） |