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如今,，房屋拆遷問題已是社會生活中一大熱門話題。政府,、開發(fā)商以及居民之間的博弈激烈而有戲劇性,。如何處理好這其中的種種問題，其實關(guān)鍵在于利益平衡,。而如何實現(xiàn)利益平衡,，這將涉及到現(xiàn)在理論界同樣熱門的話題——公眾參與問題。
2007年6月9日,，酒仙橋地區(qū)將進行投票,，讓該地區(qū)的老百姓來決定和危舊房改造有關(guān)的一系列問題。這是一個典型的公眾參與,。但是不難想象,，這樣一個程序走完之后,，問題并沒有解決,。因為，如何對待那些被多數(shù)人意見所掩蓋的少數(shù)人的意見將提上日程,。如果處理得不好,，勢必又會出現(xiàn)不少“釘子戶”。
這樣想來,，難道是“全民公決”這樣的“公眾參與”程序用錯了,？
要想清楚這其中的道理，首先要了解“民主”觀念的演變過程,。
首先,，“代議制”式的民主并不能解決所有問題，行政決策中的“公眾直接參與”式的民主在現(xiàn)代社會非常重要,。以前關(guān)于民主的理念是一種“代議制”式的民主理念,，即由公民選舉議會以及部分行政官員，選舉過程完成以后,，公民就不再參與,，國家事務完全交給這些民意的代表者來行使。而當國家變成為“行政國”時,，大量的日常行政事務都會涉及公民的切身利益,，單靠幾年一次的選舉不能使民意得到充分有效的表達,，于是，日常行政中的公眾直接參與就變得十分必要,，它也是民主價值的體現(xiàn),。
其次，很多時候需要的是“協(xié)商式”民主,，而非“票決式”民主,。人們常常認為，民主的核心理念是：公民享有平等的投票權(quán),，少數(shù)服從多數(shù),。這種嚴格的“票決式”的民主雖然強調(diào)了意見的表達和正反意見的比例，但有其自身的缺點：一是不利于利益各方理性有效交流,，容易使不同的意見擴大化分裂化,；二則不利于保護少數(shù)者的利益。于是“票決式”的民主開始向“協(xié)商式”民主過渡,。后者將理性公民之間的協(xié)商引入民主過程之中,，通過參與者之間真誠、理性的討論,，提升民主的質(zhì)量,。使決策不僅僅是意見的聚合，不僅僅是程序上的“多數(shù)決定”,，而是有質(zhì)量的,、理性的決定。
公眾參與可以通過多種方式進行：正式的程序有聽證會,、論證會等,。非正式的程序有座談會、公告-評論程序,，以及最近在美國興起的協(xié)商民主程序,。
酒仙橋地區(qū)的危改恰恰就是涉及到公民切身利益的行政事務，它不能通過幾年一次的選舉來采納公眾的意見,。
6月9日的“全民公決”,，是在紛爭已起，政府的決策將難以執(zhí)行的時候才做出的,。這種遲到的正義無疑使其價值打了折扣,，因為對于每個居民而言，他們面臨的結(jié)果或是全輸,，或是全贏,，而沒有第三種可能。
按照政府的邏輯，既然危房鑒定已經(jīng)做出,，那么危改決定就有了正當依據(jù),。但客觀理性地來分析：居民的住房是否屬于危房是一個問題；應否拆遷改造是一個問題,；而以何種方式,、何種條件來進行拆遷改造是另一個問題。第一個問題是需要依靠專業(yè)技能和專家理性來做出的,，公眾參與沒有太大的實際意義,，但后兩個問題則與居民的利益休戚相關(guān)。政府將三個不同的問題化而為一,，簡化了程序,，是這次事件的癥結(jié)所在。
因而,，將這三個問題分別看待和處理,，并且提供各種適當?shù)姆绞阶尮妳⑴c非常重要。這等于給了開發(fā)商,、政府和有著不同利益訴求的群眾共贏的第三種可能性,。
但是，參與方式需要更為精巧的設計才能達到公眾參與的效果,。
以問卷調(diào)查為例,，這一形式雖然起到了匯集民意的作用，但是并不能算作公眾參與,。在美國即使是最簡易的公眾參與模式——“通告-評論程序”都有最基本的四步程序要求：即行政機關(guān)首先把擬議制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容公布于《聯(lián)邦登記》之上,，供利害關(guān)系人了解和評論；利害關(guān)系人有權(quán)通過各種方式,，就已經(jīng)公布的擬議規(guī)章向行政機關(guān)遞呈意見,；行政機關(guān)應當考慮但并不受縛于利害關(guān)系人提出的相關(guān)意見,；行政機關(guān)最后公布的規(guī)章必須包括一個關(guān)于制定規(guī)章的根據(jù)和目的的簡要說明,。而民意調(diào)查只是一個政府或開發(fā)商的單方行為，與真正的公眾參與程序相去甚遠,。
而“全民公決”這一程序的可行性也值得商榷,。正如本文之前所說的，協(xié)商民主作為一種理論和制度方案,，主要是基于對程序化的“票決式”民主的批判和反思而提出的,。尤其是對公民日常生活中的微觀問題的決策，對涉及多元的利益而又沒有非此即彼的正確答案的決策,，以及對可以有多種解決路徑的問題的決策,，協(xié)商式民主更顯得必要。在本事件中，如果把“全民公決”作為公眾參與的方式,，并最后以強制拆遷作為最終解決手段,，雖然問題得到了解決，但可以預想,，這會加深不同利益團體間的矛盾,，加深人們對政府的怨恨，并可能會使“釘子戶”事件再度上演,。這是一種口號式的,、群眾運動式的“多數(shù)人的暴政”。因此并不是最好的解決途徑,。
最后,，筆者的一點建議是：政府、開發(fā)商和有著不同利益訴求的公民團體可以分別派選代表組成一個協(xié)商委員會,，具體地商討詳細的拆遷方案,。在補償標準公平合理的基礎(chǔ)上，對不同情況的公民可以不同的方式安置和賠償,，最后試圖找到一個各方都滿意各方也都有讓步的均衡解,。
(本文作者系北京大學憲法與行政法學博士) |