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可以說遇到諸多問題和困難的“酒仙橋危改現(xiàn)象”是北京市危舊房改造中的一個(gè)縮影,。長期以來,，北京市政府一直非常重視“危改”工作,，從解放初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以福利住房模式為背景的“救急救危”,，到改革開放后經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中的以福利住房和住宅商品化為背景的“主動(dòng)解危解困”,，再到如今市場經(jīng)濟(jì)體制下的以住宅商品化為背景的“與房地產(chǎn)開發(fā)和保護(hù)古都風(fēng)貌相結(jié)合”，北京市“危改”工作經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展完善的過程,。
然而,，為什么時(shí)至今日，“危改”工作中仍會(huì)遇到諸多困難和問題呢,？
首先,，經(jīng)過近幾十年的危改后，一些開發(fā)前景好,、操作性強(qiáng),、利潤高的區(qū)域已改造完畢。剩下的要么有產(chǎn)權(quán)不清晰等歷史遺留問題,，要么是由于土地用途,、容積率等規(guī)劃指標(biāo)限制，改造難度大——都可謂是“難啃的骨頭”,。其次,，1979年以后，隨著落實(shí)私房政策和后來的產(chǎn)權(quán)登記,，土地和房屋的權(quán)屬關(guān)系發(fā)生了很大的變化,，原來的一些國有存量住宅被下放或轉(zhuǎn)移給單位或個(gè)人，這大大提高了“危改”中土地取得環(huán)節(jié)的交易成本,，延長了改造周期，降低了綜合開發(fā)的利潤,。第三,，以酒仙橋危改項(xiàng)目為例，這些住戶大多是下崗職工,，在經(jīng)歷了國有企業(yè)改制后,，其經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位都發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，一方面他們難以承受巨額的回遷費(fèi)用,，另一方面拆遷引致的一些生活成本也較為沉重,。
由此可見，“酒仙橋危改現(xiàn)象”是當(dāng)前背景下的階段性現(xiàn)象,，是由于我國土地使用制度改革,、住房制度改革、國有企業(yè)改制等一系列制度變遷共同作用而導(dǎo)致的,。
實(shí)際上,，這些住戶對危改有強(qiáng)烈的需求,，因?yàn)楦脑熘笤搮^(qū)域的生活環(huán)境、市政基礎(chǔ)設(shè)施等將得到較大的改善,。之所以意愿沒有轉(zhuǎn)化為行動(dòng),，核心問題在于他們大都難以承受較高的回遷成本和拆遷導(dǎo)致的直接或間接的交易費(fèi)用。在該項(xiàng)目的改造過程中,，作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府與作為政策目標(biāo)群體的居民,、開發(fā)商之間形成復(fù)雜的博弈關(guān)系。
一般來講,，危改區(qū)住戶希望通過“危改”,，既能解危、又能解困,。解危就是改變身居危房的危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí),，是對更好居住環(huán)境的緊迫需求；解困是要求以舊房改造為契機(jī),，獲取盡可能多的原有住房所有權(quán)或使用權(quán)的補(bǔ)償,。
而政府在“危改”中既要保護(hù)開發(fā)企業(yè)的合法收益，又要保護(hù)被拆遷群眾的利益,。同時(shí)還要實(shí)現(xiàn)調(diào)整用地功能,、疏散中心城區(qū)人口、落實(shí)城市規(guī)劃,、增加財(cái)政收入等目標(biāo),。
因而，三者之間的博弈就會(huì)出現(xiàn)如下狀況：當(dāng)政府提出加快“危改”的政策措施后,，居民若逐漸接受,，對“危改”的意愿就會(huì)由平穩(wěn)向加快轉(zhuǎn)化，“危改”整體推進(jìn)速度就會(huì)加快,；當(dāng)“解�,！蹦繕�(biāo)有保障后，居民大多希望能盡可能多地獲取收益以實(shí)現(xiàn)“解困”,，這時(shí)政府的意愿是維持現(xiàn)有政策,，平穩(wěn)推進(jìn)；若居民“解困”的愿望不能被完全滿足,，對“危改”的意愿也趨于平穩(wěn),，這樣“危改”的步伐會(huì)放慢：“危改”放慢后，不僅居民的“解困”意愿不能實(shí)現(xiàn),，“解�,！钡哪繕�(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)，于是居民的“危改”意愿又轉(zhuǎn)變?yōu)橄Ｍ涌欤徽谶@種壓力下,，不得不調(diào)整政策,。
與之相似，政府提出一項(xiàng)“危改”優(yōu)惠政策,，開發(fā)商逐漸認(rèn)識(shí)到“危改”有利可圖,，態(tài)度變?yōu)榉e極參與，于是“危改”步伐加快,；開發(fā)商在參與“危改”過程中,，為追求利益最大化，不斷尋求突破規(guī)劃限制,，這就與政府實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的目標(biāo)發(fā)生沖突,，政府仍會(huì)維持現(xiàn)有政策；開發(fā)商突破制約條件的意愿不能完全得到滿足,，參與“危改”的積極性降低,，這時(shí)“危改”的步伐就放慢了。
從上面對“危改”政策“制定—執(zhí)行—修訂—再執(zhí)行”過程的分析,，可以發(fā)現(xiàn)政府在這一過程中處于主導(dǎo)地位,。當(dāng)危改項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或停步不前時(shí)，政府可以選擇是否采取行動(dòng),，推出更積極的政策來推動(dòng)“危改”實(shí)施,。
從法律上講，如果房屋產(chǎn)權(quán)明晰,，那么由誰來進(jìn)行危舊房的維修和保養(yǎng)將會(huì)十分清晰,。當(dāng)前政府仍在“危改”中承擔(dān)解危、解困的責(zé)任,，是由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的住房供給體制下,，住房所有權(quán)向國家集中，由國家統(tǒng)一配置住房資源,。當(dāng)時(shí)住房投入的歷史欠賬較多,。如今政府承擔(dān)“危改”的責(zé)任，實(shí)際上相當(dāng)于“滯后”行使產(chǎn)權(quán)人的職責(zé),。
從本質(zhì)上講，“酒仙橋危改現(xiàn)象”的產(chǎn)生是與住房制度改革息息相關(guān)的,，此問題的解決也必須從這個(gè)角度去尋求突破,。首先，需要將“危改”與住房保障體系接軌,。經(jīng)濟(jì)條件好的家庭通過購買商品房解決,，中低收入家庭通過經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房解決，根據(jù)居民家庭的實(shí)際情況,，符合條件的最低收入家庭通過廉租住房解決,。這樣不僅有利于緩解居民支付大筆回遷費(fèi)的壓力，也解決改造過程中住戶的居住問題,。其次,，要“改造”與“解困”相結(jié)合�,！拔８摹敝猩婕暗淖魹槌鞘姓w利益犧牲了很多個(gè)人利益,，然而受政府財(cái)政能力的限制，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償往往非常有限,，甚至難以維持原有的居住水平,。這就需要補(bǔ)償形式的多樣化，如在開發(fā)后給這些原住戶提供從事物業(yè)管理等工作崗位,，或在他們承包底商店面時(shí)給予適當(dāng)優(yōu)惠等等,。
從長遠(yuǎn)看，福利住房供給體制已終止9年,，大量住房資源逐步由國家轉(zhuǎn)移到單位或個(gè)人,。因此在“危改”中，政府應(yīng)逐步退出這一角色,，更多行使管理者的職能,，而“危改”通過市場機(jī)制選擇開發(fā)主體，在政府有關(guān)部門的監(jiān)督和管理下實(shí)施改造,。
(作者系北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系博士) |