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編者按
2007年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出,，要加快社會保障體系建設(shè),。完善的社會保障體系是和諧社會的堅實(shí)基礎(chǔ)。加快社會保障體系建設(shè)涉及擴(kuò)大社會保險覆蓋面,、加強(qiáng)對社會保險資金的監(jiān)督管理等諸多問題,。在這些方面,，國外社會保障模式改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對我們有重要借鑒意義。為深入了解這方面的情況,，我們采訪了中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所黨委書記鄭秉文教授,，下面是他同本刊記者的談話,。
記者：在2006年11月23日國務(wù)院常務(wù)會議聽取社會保險基金審查情況的匯報時,，溫總理指出，社會保險基金是“高壓線”,，任何人都不得侵占挪用,，這充分體現(xiàn)了黨和國家對社保資金安全性的高度重視，同時,，也顯示出社�,；鸬母哒蚊舾卸扰c高風(fēng)險系數(shù)。為什么近來社�,；鸾�(jīng)常出事?國外在這方面有什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),，對我國有什么啟發(fā)?
鄭秉文：我非常愿意淡談這些問題。先從國外的一些基本制度談起,。這就要涉及社保制度的模式選擇問題,。
記
者：發(fā)達(dá)國家的社保模式有幾種?它們都有什么特點(diǎn)?尤其是從社保資金的運(yùn)作模式角度來看，如何劃分社保模式?
鄭秉文：社保制度的模式劃分是個比較復(fù)雜的問題,，學(xué)界的看法不太一致,，有的學(xué)者將之分成三種、四種,，也有的學(xué)者分成兩種,，劃分的角度也不一樣。如果按照您剛才說的僅從資金運(yùn)作的角度看,，我們可以將之分成四種,，那就是歐洲大陸模式、美國模式,、拉美模式和新加坡模式等,。
記
者：您能否從資金的征集與支出,、運(yùn)用與運(yùn)行、監(jiān)管與投資,、待遇與給付等方面稍微詳述一下每個模式的基本特點(diǎn)?
鄭秉文：好的,，我先談?wù)勥@方面的情況，并盡量用簡單的語言來描述,，因?yàn)檫@涉及比較專業(yè)的一些內(nèi)容,。
先來看歐洲大陸模式。由于歷史的原因,，歐洲大陸國家戰(zhàn)前行業(yè)保險的痕跡比較完整地保留了下來,，那就是基本以行業(yè)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，資金封閉運(yùn)行,，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制,，資金征繳渠道在大部分國家是由全國統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但資金的管理與支付完全由行業(yè)成立的委員會負(fù)責(zé),，行政費(fèi)用列入成本,，其法律地位是私人法團(tuán)性質(zhì)的NPO(非營利組織)或NGP
(非政府機(jī)構(gòu))，但它們代表的是具有公共性質(zhì)職能的特殊法人,。有些國家是由公共部門來管理和征繳資金,。在這方面，這些部門有點(diǎn)像我們國家的事業(yè)單位(但在我國這些單位會得到一定的財政撥款,，有些是不用注冊的),，也有點(diǎn)像我國政府屬下的在有關(guān)部門進(jìn)行注冊的機(jī)構(gòu)(如各種基金會，但沒有財政撥款),。其待遇給付標(biāo)準(zhǔn)在全國沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),，行業(yè)和企業(yè)之間存在一定的差異性；繳費(fèi)雖然也是由雇主和雇員雙方共同繳納,，但給付標(biāo)準(zhǔn)的計算公式基本是與繳費(fèi)掛鉤的,，替代率一般在60—80%之間。在這個模式中,，雇主和雇員的供款主要是“費(fèi)”的性質(zhì),，而不是“稅”。資金余額不大,，基本沒有投資,。
再來看美國模式。這種模式主要存在于包括英國和加拿大等在內(nèi)的六七個英語國家,。其特點(diǎn)是在融資上全國實(shí)行一個標(biāo)準(zhǔn),，在征繳上全國由一個政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行，給付標(biāo)準(zhǔn)也是全國統(tǒng)一的，不管是收入較低的弱勢群體還是億萬富翁,，繳費(fèi)按工資比例繳納(當(dāng)然設(shè)有上限),，退休金給付的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過事先計算和設(shè)定好的，基本上與職業(yè)生涯的最后工資水平掛鉤,，替代率一般在40—70%之間,，例如，美國是42%,。資金的運(yùn)營完全采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,，全國采取大收大支的方式，統(tǒng)一歸一個全國性機(jī)構(gòu)管理,，幾乎完全投資于政府債券,，而不做任何市場化的運(yùn)作。在這個模式中,，美國最具有典型性,。
記 者：那么拉美模式和新加坡模式的特點(diǎn)與歐洲和美國模式有什么不同呢?
鄭秉文：拉美模式是個新生事物，它誕生于1981年皮諾切特軍政府治下的智利,。目前拉美大約有十幾個國家采取這種“智利模式”,，這是一種被稱為私有化的模式，可以被看作是新自由主義的產(chǎn)物,。盡管拉美這十幾個國家之間具有一定的差異,，但總的來說，其特點(diǎn)是建立個人賬戶,，雇主和雇員的繳費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)劃入個人賬戶，資金實(shí)行完全的市場化投資,，一般來說,，政府指定若干個基金投資管理公司，賬戶持有人可以從中選擇,，在投資過程中,，賬戶持有人有權(quán)對資產(chǎn)配置進(jìn)行決策，在股票,、企業(yè)債券和政府債券甚至國外投資中進(jìn)行選擇,。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，待遇水平完全看實(shí)際投資回報率如何,，近十幾年來,，收益率平均為8—
10%左右，還有超過10%的,，非�,？捎^；在這種模式中，國家的責(zé)任就是維護(hù)資本市場的穩(wěn)定,，提供若干基金管理公司的服務(wù),，對投資全過程實(shí)施監(jiān)管，個別國家通過建立保證基金的方式,，對給付水平承擔(dān)很小的有限擔(dān)保責(zé)任,。其典型案例是智利(有6個基金管理公司)，香港的強(qiáng)積金也算作此類模式(有19個受托人,，321個成分基金),。僅從社保資金的投資回報率和資金的安全性來看，拉美模式基本是成功的,。
新加坡模式與歐洲大陸模式和美國模式全然不同,，而與拉美模式相仿。該模式也引入個人賬戶,，幾乎全部繳費(fèi)都被劃入賬戶,，進(jìn)行市場和產(chǎn)業(yè)投資；利率由中央政府?dāng)M定,，定期宣布,，全國一個標(biāo)準(zhǔn)，但不是真實(shí)的投資回報率,。英國前殖民地的十幾個國家采取新加坡模式,，它被稱為“中央公積金模式”。該模式的投資管理完全由國家集中決策,，統(tǒng)一投資,。
記 者：您介紹了這四種社保模式這么多的特點(diǎn)，您能否對它們作個比較簡要的歸納?
鄭秉文：我們可以這樣作個概括,，這四種模式在融資方式上實(shí)際可以被劃分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制,。歐洲大陸模式和美國模式(下簡稱歐美模式)屬于前者，拉美模式和新加坡模式屬于后者,。當(dāng)然,，在融資方式上從上世紀(jì)90年代中期開始又出現(xiàn)了制度創(chuàng)新，那就是混合模式,，即我國的統(tǒng)賬結(jié)合模式與歐洲的“名義賬戶制度”,，我們下面在談到中國改革時可以另作論述。
記
者：這些社保模式的效果如何?它們存在的問題有什么不一樣?我們知道,，全世界許多國家都在進(jìn)行社保制度改革,，包括歐洲和美國等發(fā)達(dá)國家，在這些不同的模式之間,，它們的改革目標(biāo),、困難和動力是什么?解決問題的辦法和改革的趨勢有什么差異性?
鄭秉文：這個問題你提得非常好，不同模式確實(shí)存在著不同的問題。歐洲大陸模式的主要問題可以歸納如下,。第一,，由于人口壽命預(yù)期不斷提高，養(yǎng)老成本的支付水平一直呈現(xiàn)出不斷高于收入的趨勢,，這就是人們常說的收不抵支,。這是歐洲大陸模式存在的主要問題，也是推動歐洲改革的主要動因,。第二,，由于歐洲模式的行業(yè)性特征，國內(nèi)范圍的勞動力流動不太容易,，轉(zhuǎn)移接續(xù)很麻煩,，即社保制度的便攜性很差，這對歐洲一體化進(jìn)程來說就更是一個障礙了,，這也是歐盟積極推動成員國改革的重要原因之一,。第三，社會養(yǎng)老的第一支柱替代率水平較高,，而企業(yè)年金作為第二支柱不發(fā)達(dá),，所以，國家的財政負(fù)擔(dān)比美國要高得多,。這就是人們常說的歐洲福利國家的弊端之一,。簡言之，歐洲模式的優(yōu)點(diǎn)在于其福利水平較高,，共濟(jì)性較強(qiáng),，再分配力度較大；弊端在于國家的包袱沉重,，財政壓力太大,，于是就只好增加稅收，加大轉(zhuǎn)移支付力度,，人民稅賦太重，負(fù)擔(dān)太大,，這又反過來導(dǎo)致許多其他問題的產(chǎn)生,，如企業(yè)競爭力、居民消費(fèi)能力和勞動激勵等問題,，社會活力受到影響,，從而形成惡性循環(huán)。
記 者：那么,，與歐洲相比,，美國的情況是不是要好一些呢?如果是，那其原因何在?其他兩種模式的情況如何?
鄭秉文：雖然與歐洲一樣，美國也是實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制,，但效果卻截然不同：美國是當(dāng)今世界上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制最成功的案例,，它的當(dāng)期財務(wù)狀況非常好，一點(diǎn)困難也沒有,，根據(jù)
2006年5月發(fā)布的年度報告,，截止到2005年
12月底，其社保資金余額將近1.9萬億美元,，即使一美元的繳費(fèi)收入也沒有,，也足夠其支付四年的。與歐洲不同的是,，美國的替代率較低,，只有40%，一般來說只有歐洲的一半左右,；此外,，由于社保資金完全用來購買國債，根本不做任何市場和產(chǎn)業(yè)投資,，資金非常安全,，利率在7%左右，由國家承擔(dān)全部責(zé)任,，回報率十分穩(wěn)定,。與歐洲相比，美國還有一個最大的特點(diǎn),，那就是它實(shí)行的是一個大一統(tǒng)的制度,，而不是像歐洲那樣呈碎片化的制度，所有的私人部門和公共部門都必須參加,，一個制度,，一個稅率，一個利率,，一個標(biāo)準(zhǔn),，在聯(lián)邦政府層面大收大支，在全國范圍實(shí)行統(tǒng)籌,，調(diào)劑能力非常強(qiáng),，任何公民可在任何地方流動，在任何地方都可領(lǐng)取退休金,，具有完全的便攜性,。另外，美國社�,；鸬牡诙е雌髽I(yè)年金制度非常發(fā)達(dá),，覆蓋率較高,，達(dá)50%左右，回報率高,，可以彌補(bǔ)基本社保的不足部分,，所以，對退休人員來說,，其總體退休收入替代率并不比歐洲低,。持有企業(yè)年金賬戶的人員2005年人均賬戶資金高達(dá)17萬美元。再例如,，美國各州的公務(wù)員都有企業(yè)年金,，聯(lián)邦政府也有，收益率非常好,，替代率高達(dá)110%,，如果再加上基本保險的40%，就高達(dá)150%,。就是說,，退休以后的收入要比在職時還要高，所以,，美國公務(wù)員的腐敗現(xiàn)象比較少,，非常敬業(yè)，各級政府的效率都比較高,，非常勤勉,，因?yàn)樗麄兎浅Ｕ湎ё约旱墓ぷ鳌Ｗ詈笠粋�特點(diǎn)是,，美國是補(bǔ)救型的制度,，即政府的作用是在市場失靈的地方予以“補(bǔ)救”，而不是歐洲的普惠型,；美國的社保資源主要是用于救助弱勢群體,，中產(chǎn)階級主要靠市場，例如,，醫(yī)療保險主要是針對
65歲以上的人和窮人,，而沒有覆蓋全民的醫(yī)療保障，所以,，美國的弱勢群體是靠美國的社保制度生活的,，他們離不開這個政府，而廣大中產(chǎn)階級也非常擁護(hù)這個市場制度,。這是歐洲所沒有的。
記 者：那么美國社保制度的問題是什么?
鄭秉文：美國的問題主要是長期的財務(wù)可持續(xù)性問題,，據(jù)官方測算,，到2017年時當(dāng)期收支盈余將達(dá)到平衡點(diǎn),，收支相抵，在這個拐點(diǎn)之后,，隨之將出現(xiàn)收不抵支,，其巨額資產(chǎn)余額可以一直堅持到2040年，那時,，美國社保制度的資產(chǎn)余額將是“零”,。所以，美國改革的主要目的是未雨綢繆,，而不是像歐洲那樣急需解決當(dāng)期的資金缺口,。
拉美模式和新加坡模式存在的問題主要不是資金問題。它們的回報率都很好,，繳費(fèi)比例比歐洲低得多,，個人和企業(yè)壓力都不大；與歐美相比,，它們存在的主要問題是兩個：一個是覆蓋率低一些,，一個是替代率低一些，幾乎沒有社會共濟(jì)性,。所以,，它們的優(yōu)勢是在財務(wù)上國家沒有任何包袱，劣勢是個人的福利水平比較低,。它們的共性就是資金的安全性非常好,。
記
者：您說的這是它們的現(xiàn)狀。正如您講的,，全世界所有國家?guī)缀醵荚谶M(jìn)行改革,，那么，不同模式的改革重點(diǎn)有什么不同?難點(diǎn)有什么差異?改革的措施有什么區(qū)別?
鄭秉文：由于它們之間存在的問題不同,，所以它們采取的改革措施及其取向當(dāng)然也是不同的,。首先，歐洲大陸模式的改革的主要目標(biāo)是降低成本,，增強(qiáng)財務(wù)上的可持續(xù)性,。為此，它們采取的辦法大致可以歸納為四種：一是降低待遇水平即替代率水平,，二是提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，三是提高法定退休年齡以期達(dá)到增加制度收入的目的，四是擴(kuò)大投資渠道,，以期提高回報率(主要是日本和韓國等東亞國家),。由于這四種辦法大多僅是改變制度的相關(guān)參數(shù)而已，所以,，也被稱為“參數(shù)改革”,，就是小步改革,。與“參數(shù)改革”不同的是，還有一些國家采取了“徹底改革”的辦法,，也稱為“激進(jìn)改革”,，即對制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改革，如意大利,、瑞典,、波蘭等將現(xiàn)收現(xiàn)付制改為名義賬戶制。正如剛才我說的,，名義賬戶制度屬于一種混合模式,。
其次，美國模式養(yǎng)老制度的改革主要是做案頭設(shè)計工作,，試圖將純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制改造成“部分積累制”(引入個人賬戶),，即采取“徹底改革”的方式，以期應(yīng)對幾十年以后出現(xiàn)的支付危機(jī),，方案早在2001年就已出臺,，但由于民主黨的強(qiáng)烈反對和社會輿論的強(qiáng)大壓力，本來擬議中的2005年改革最終流產(chǎn),，估計布什任內(nèi)將無所作為,。此外，美國在“非繳費(fèi)型”福利項(xiàng)目中的改革力度較大,，改革取向與歐洲模式相同,，主要是提高待遇給付的資格標(biāo)準(zhǔn)，如“1996年福利改革”就主要是針對相關(guān)家庭福利項(xiàng)目的,。
最后,，拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是強(qiáng)調(diào)社會公平問題。由于積累制基本解決了財務(wù)可持續(xù)性問題,，社會再分配問題便提上了議事日程,。一些國家紛紛在完全積累制之外再額外加上一個基本養(yǎng)老金，并惠及全體退休階層,，而不管其經(jīng)濟(jì)狀況如何,。這些做法就是世界銀行2005年提倡的五支柱理論中“零支柱”的做法，其目的在于提高待遇水平,，削減貧困,。采取中央公積金的新加坡模式的國家則試圖擴(kuò)大投資渠道，或是增加個人賬戶的投資因素,�,；蚴窃鲈O(shè)附加功能等。
記
者：既然上述四類模式都在改革,，以應(yīng)對正在變化的外部社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境,，那么,，不同的國家有不同的路徑依賴、不同的歷史文化,、不同的社保制度特性，這些國家的改革效果如何?命運(yùn)和前景如何?
鄭秉文：正如您講的,，由于它們所處的社會環(huán)境不同,，改革的效果也存在著差異性，甚至很大的差異性,。首先,，改革最困難、阻力最大,、效果最差的是歐洲大陸模式,，甚至可以說，歐洲模式的改革遇到了前所未有的巨大困難,，改革屢屢失敗,。歐洲模式的主要困難在于其制度的碎片化，例如法國由1500多個計劃組成,，每個計劃都是一個利益主體,，不同的主體都有自己特殊的利益，護(hù)士是護(hù)士的,，電信是電信的,，公務(wù)員是公務(wù)員的，待遇水平的差別也很大,。于是,，對哪個計劃進(jìn)行改革都會遭致激烈的反對。十幾年來,，歐洲大陸的改革成效最小,，步伐最小，代價最大,，震動最大,，最典型的是法國，哪屆政府改革都冒著相當(dāng)?shù)恼物L(fēng)險,，甚至總理為此下臺也不鮮見,；德國改革的行動比較謹(jǐn)慎，沒出大亂子,，但步伐很小,，舉措有限；西班牙,、葡萄牙等其他國家的情況大同小異,。所以,，這些國家只能采取參數(shù)式改革，即使這樣,，也是舉步維艱,。只有意大利的情況稍有特殊。北歐國家的情況就更特殊一些,，改革動作較大,，成效比較顯著，這里不作詳述,。
其次,，采取美國模式的國家遇到的困難較小。由于這些國家的社保制度是大一統(tǒng)的,，且由于是補(bǔ)救型的,，弱勢群體是其主要的受益群體，來自社會的阻力就非常小,，并且,，本來水平就較低，任何改革都不會引起較大震動,。歐洲改革遇到的阻力主要來自社會上的不同群體,，表現(xiàn)為街頭政治和社會騷亂甚至社會動蕩，而美國模式的改革阻力則主要來自政黨和派別對改革模式的爭論,，主要是代議制中不同觀點(diǎn)的政治紛爭,，表現(xiàn)在上院下院的爭斗和院外集團(tuán)的壓力上，而不在街頭上,。只要法案通過,，全國一盤棋的效率和效果就會立竿見影。而歐洲則相反,，即使通過了立法,，也會在街頭政治壓力下而予以廢除。簡言之,，歐洲改革的斗爭大多體現(xiàn)在社會與國家,、民眾與政府、工會與當(dāng)局的層面上,，帶有強(qiáng)烈的工人運(yùn)動色彩,，對立情緒非常明顯；而美國模式則更多地是通過程序化的方式,，體現(xiàn)在政黨派別之爭上,，是改革的不同觀點(diǎn)的對立和爭論。
相比之下，拉美模式和新加坡模式就顯得簡單得多,，因?yàn)樽陨隙碌母母锬Ｊ皆偌由洗笠唤y(tǒng)的社保制度形成了全國性的聯(lián)動,，改革的制度成本非常小，容易進(jìn)行,。它們面臨的主要任務(wù)是,，在一個比較成熟的制度下，如何反貧困的問題,。(來源：《國外理論動態(tài)》) |