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目前，就業(yè)促進(jìn)法已經(jīng)被列入2007年全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃,。2月28日,，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，將就業(yè)促進(jìn)法草案向社會(huì)全文公布,，廣泛征求各方面的意見,。
就業(yè)促進(jìn)法草案明確了各級(jí)政府在就業(yè)過(guò)程中應(yīng)該擔(dān)負(fù)的各項(xiàng)責(zé)任。草案規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度,�,？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)完善公共就業(yè)服務(wù)制度,，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率……
有專家指出,，就業(yè)促進(jìn)法草案明確政府在就業(yè)中承擔(dān)的責(zé)任,，具有重要意義。
政府在促進(jìn)就業(yè)中承擔(dān)怎樣的責(zé)任,？在就業(yè)促進(jìn)法立法過(guò)程中,，有些什么原則是應(yīng)該遵守的？黎建飛教授的文章給我們提供了一些有益的觀點(diǎn),。――編者
政府促進(jìn)就業(yè)是保障勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)的內(nèi)在要求
我國(guó)是一個(gè)勞動(dòng)力資源大國(guó),，就業(yè)問(wèn)題十分突出。
勞動(dòng)就業(yè)是有勞動(dòng)能力的人通過(guò)一定方式與生產(chǎn)資料相結(jié)合,，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)過(guò)程,，獲得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的活動(dòng)。
從就業(yè)制度角度而言,，其實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料相結(jié)合，使勞動(dòng)過(guò)程得以實(shí)現(xiàn),，生產(chǎn)出社會(huì)所需要的產(chǎn)品,，推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。從勞動(dòng)者的權(quán)利角度而言,，勞動(dòng)者依法享有的勞動(dòng)權(quán),，只有通過(guò)勞動(dòng)就業(yè)才能實(shí)現(xiàn)。
在就業(yè)之前,，勞動(dòng)權(quán)利處于一種虛置狀況,；通過(guò)就業(yè)，勞動(dòng)權(quán)才成為現(xiàn)實(shí),。勞動(dòng)就業(yè)的社會(huì)功能導(dǎo)致了一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)繁榮,，社會(huì)穩(wěn)定在很大程度上取決于良好的就業(yè)狀態(tài)，也決定了政府在就業(yè)問(wèn)題上負(fù)有重大責(zé)任,。
就業(yè)促進(jìn)是國(guó)家采取的幫助公民實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)的一系列措施的總稱�,，F(xiàn)代社會(huì)中幾乎各國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策都致力于解決就業(yè)問(wèn)題。減少失業(yè),、促進(jìn)就業(yè)是世界各國(guó)共同努力的目標(biāo),。各國(guó)政府在就業(yè)促進(jìn)中的責(zé)任包括：盡力降低社會(huì)的失業(yè)率，盡量達(dá)到充分就業(yè),；通過(guò)監(jiān)督與干預(yù),，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)環(huán)境；扶助特殊社會(huì)群體就業(yè),，對(duì)失業(yè)者給予救濟(jì),；建立公共就業(yè)介紹體制,，為社會(huì)成員免費(fèi)提供有效的就業(yè)服務(wù)。
在國(guó)際勞工組織1964年通過(guò)的關(guān)于就業(yè)政策的公約和建議書中,，明確指出：“每一個(gè)會(huì)員國(guó)都應(yīng)當(dāng)為了鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展,、提高生活水平、滿足對(duì)勞動(dòng)力的需求以及克服失業(yè)與就業(yè)不足而宣布和執(zhí)行一項(xiàng)積極的政策,，促進(jìn)充分的,、生產(chǎn)性的和自由選擇的就業(yè)，并把它作為一個(gè)重大的奮斗目標(biāo),�,！�
美國(guó)把充分就業(yè)作為政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)和調(diào)節(jié)的目標(biāo)。該國(guó)的《就業(yè)法》規(guī)定政府要對(duì)控制社會(huì)就業(yè)承擔(dān)責(zé)任,，爭(zhēng)取達(dá)到最大的就業(yè),。該國(guó)《就業(yè)法》也規(guī)定，國(guó)家有責(zé)任保持高水平的就業(yè),、生產(chǎn)和貿(mào)易能力,。1978年，《充分就業(yè)與平衡發(fā)展法案》,，要求為所有的求職者提供就業(yè)的可能性,。美國(guó)還建立了失業(yè)率和膨脹率期望指標(biāo)體系，作為制定政策的參考,。
德國(guó)首先通過(guò)法律和政策對(duì)解雇進(jìn)行嚴(yán)格的限制,。在1969年8月25日頒發(fā)的《解雇保護(hù)法》中，“一般解雇保護(hù)”包括了“無(wú)正當(dāng)理由解雇”和“更改性解雇”,，如雇員認(rèn)為解雇不具備正當(dāng)理由,，可在解雇后一周內(nèi)向企業(yè)委員會(huì)提出異議。如企業(yè)委員會(huì)認(rèn)為異議有理,，則應(yīng)努力與雇主協(xié)商,。根據(jù)雇員和雇主的要求，企業(yè)委員會(huì)可就異議向他們發(fā)表書面意見,。雇員也可在解雇后三周之內(nèi)向勞動(dòng)法院提起訴訟,，請(qǐng)求法院確認(rèn)這一解雇無(wú)效。其次,，資金保障也是德國(guó)政府就業(yè)促進(jìn)政策的體現(xiàn),。該國(guó)法律規(guī)定在政府預(yù)算中，撥付�,？钣糜诼殬I(yè)介紹和咨詢,、創(chuàng)造工作崗位、職業(yè)培訓(xùn)過(guò)程中失業(yè)者的補(bǔ)貼等,。
在我國(guó),，政府促進(jìn)就業(yè)不僅是保障勞動(dòng)者就業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在要求,，也是國(guó)家保障公民生存權(quán)的重要舉措。
我國(guó)《勞動(dòng)法》對(duì)促進(jìn)就業(yè)作了專章的規(guī)定,。我國(guó)政府促進(jìn)就業(yè)的措施主要有：1．通過(guò)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì),。2．采取措施鼓勵(lì)企業(yè),、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體在法律,、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)興辦產(chǎn)業(yè)或者拓展經(jīng)營(yíng),，增加就業(yè)。3．支持勞動(dòng)者自愿組織起來(lái)就業(yè)和從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)就業(yè),。4．建立和完善勞動(dòng)就業(yè)的服務(wù)體系,。
政府的就業(yè)促進(jìn)責(zé)任應(yīng)當(dāng)以法律的形式加以確定，因?yàn)榫蜆I(yè)促進(jìn)需要采取長(zhǎng)期有效的,、相對(duì)穩(wěn)定的制度保障,。在《就業(yè)促進(jìn)法》中，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)的國(guó)際公約,，明確規(guī)定各級(jí)政府有促進(jìn)就業(yè)并確保就業(yè)增長(zhǎng)的責(zé)任與義務(wù),，并將這一指標(biāo)作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)監(jiān)督與考核行政機(jī)關(guān)效能的重要指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)的同時(shí),，應(yīng)當(dāng)要求創(chuàng)造就業(yè)崗位和勞動(dòng)者就業(yè)的指標(biāo)增長(zhǎng),。
促進(jìn)就業(yè)過(guò)程中應(yīng)該遵循哪些法律原則
1.禁止就業(yè)歧視,，保障平等就業(yè)
要幫助盡可能多的社會(huì)成員就業(yè),，就必須禁止就業(yè)歧視，保障全體社會(huì)成員都能平等就業(yè),。因?yàn)榫蜆I(yè)歧視是一種就業(yè)障礙,，對(duì)就業(yè)產(chǎn)生不良的消極影響，人為地加劇失業(yè),。就業(yè)歧視使一部分人喪失工作機(jī)會(huì),，以致被剝奪工作權(quán)利、生活權(quán)利,。對(duì)此,，作為社會(huì)管理者的政府，必須從全社會(huì)利益出發(fā),，制定出有效的政策規(guī)范,，維護(hù)就業(yè)平等。
就社會(huì)成員而言,，公平的就業(yè)機(jī)會(huì)包括得到職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì),、得到就業(yè)的機(jī)會(huì)以及獲得平等的就業(yè)條件,。在就業(yè)過(guò)程中，能夠得到職業(yè)指導(dǎo)和分配工作的服務(wù),；有機(jī)會(huì)按照自己的選擇得到培訓(xùn)和就業(yè),；根據(jù)個(gè)人的特點(diǎn)、經(jīng)驗(yàn),、能力和勤奮程度得到晉升,；就職期限的保障；同工同酬,；勞動(dòng)條件,，包括工作時(shí)間、休息時(shí)間,、工資照發(fā)的年假,、職業(yè)安全和衛(wèi)生措施以及同就業(yè)相聯(lián)系的社會(huì)保障措施、各種福利和津貼,。
因此,，就業(yè)平等是開放性的全方位的平等。以勞動(dòng)報(bào)酬為例,，一個(gè)人雖然找到了工作,，但在該項(xiàng)工作中得到的勞動(dòng)報(bào)酬卻低于同崗位的其他人，則其就業(yè)仍然是不平等的或者說(shuō)是被歧視的,。
這種不平等更多地表現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的弱者,、供給過(guò)剩的勞動(dòng)類別中，如大學(xué)生就業(yè)中的“零工資”現(xiàn)象,、用人單位利用試用期條款實(shí)現(xiàn)差別工資等,。
對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策,、政府的職能部門也應(yīng)當(dāng)有效地行使勞動(dòng)監(jiān)察的權(quán)力,，制止和杜絕這些現(xiàn)象的存在。
非法用工是對(duì)平等就業(yè)原則的另一種侵害,。非法用工包括非法存在的企業(yè),、地下職業(yè)的用工，也包括利用欺騙手段招用勞動(dòng)者,、規(guī)避法律標(biāo)準(zhǔn)使用勞動(dòng)者等,。
非法用工者一方面通過(guò)規(guī)避政府的監(jiān)管降低勞動(dòng)成本，構(gòu)成對(duì)社會(huì)利益的侵害,；另一方面是隨意克扣勞動(dòng)者的工資,，降低勞動(dòng)場(chǎng)所的安全衛(wèi)生條件，構(gòu)成對(duì)勞動(dòng)者合法權(quán)益的侵害。
更有甚者,，某些用人單位甚至讓勞動(dòng)者進(jìn)行制假等生產(chǎn),，從而觸犯了刑法。就勞動(dòng)力而言,，非法用工影響了合法企業(yè)的生產(chǎn)和雇傭,，對(duì)社會(huì)成員的平等就業(yè)造成不良影響。
因此,，政府職能部門應(yīng)當(dāng)加大對(duì)非法用工行為的處罰,，維護(hù)平等就業(yè)的社會(huì)環(huán)境。
《就業(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè),、平等就業(yè),、平衡就業(yè)、特殊人員就業(yè)等問(wèn)題有明確而具體的規(guī)定,，應(yīng)當(dāng)用具有震懾力的法律責(zé)任和嚴(yán)厲的處罰手段來(lái)制裁就業(yè)歧視,，進(jìn)而打破勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境,，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的一體化,。
2.扶助特殊社會(huì)群體，保障“弱勢(shì)群體”就業(yè)權(quán)益
在就業(yè)中,，非因個(gè)人主觀原因處于不利者包括文化,、技能條件較差者；婦女,；從學(xué)校畢業(yè)后尚無(wú)工作經(jīng)歷和技能的青年,；中老年無(wú)技能者；殘疾人等,。這些群體是政府扶助的重點(diǎn)對(duì)象,，尤其是殘疾人是各個(gè)國(guó)家和社會(huì)持久扶助的就業(yè)對(duì)象。
各國(guó)政府為了幫助本國(guó)或本地區(qū)最困難的失業(yè)人群,，針對(duì)他們的具體情況,，制定有關(guān)措施,，進(jìn)行了各方面的扶助,。在堅(jiān)持勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利人人平等的前提下，對(duì)特殊群體的勞動(dòng)者就業(yè)實(shí)行就業(yè)保障政策,；在堅(jiān)持勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)原則的基礎(chǔ)上,，對(duì)少數(shù)的勞動(dòng)者就業(yè)群體實(shí)行政策性保護(hù)。
政府的保障措施有：
1.安置就業(yè),，即政府要求用人單位安置就業(yè)困難人員,，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。如依據(jù)《殘疾人保障法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于國(guó)家分配的高等學(xué)校,、中等專業(yè)學(xué)校,、技工學(xué)校的殘疾畢業(yè)生，有關(guān)單位不得因其殘疾而拒絕接收,；拒絕接收的,，當(dāng)事人可以要求有關(guān)部門處理，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令該單位接收,。機(jī)關(guān),、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織,、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織,，要按照有關(guān)規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)。
2.優(yōu)先錄用,，即在同等條件下,，對(duì)特殊就業(yè)群體實(shí)行優(yōu)先招聘。如民族自治地方的用人單位在招收人員時(shí),，要優(yōu)先招收少數(shù)民族人員,。
3.集中就業(yè)，即為特殊就業(yè)群體建立專門企業(yè),，讓其集中在專門企業(yè)內(nèi)就業(yè),。
4.政策優(yōu)惠，即在政策上給特殊群體就業(yè)者以優(yōu)惠,。如“4050”人員從事靈活就業(yè)的,，可申請(qǐng)社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，經(jīng)復(fù)核后將補(bǔ)貼資金直接支付給本人,。
《就業(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)繼續(xù)奉行保護(hù)弱勢(shì)勞動(dòng)者就業(yè)的原則,，將行之有效的“按比例就業(yè)”等措施用于女性就業(yè)、初次就業(yè)等特殊群體,，對(duì)于利用勞動(dòng)力市場(chǎng)供大于求的現(xiàn)實(shí)而在法律之外另設(shè)就業(yè)條件的用人單位應(yīng)追究其經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任,。
3.開展就業(yè)服務(wù)，無(wú)償提供職業(yè)介紹
就業(yè)服務(wù)是指政府職能部門對(duì)于求職人員提供各項(xiàng)幫助和服務(wù),。在我國(guó)勞動(dòng)力資源嚴(yán)重供過(guò)于求的情況下,，搞好就業(yè)服務(wù)是保障社會(huì)成員充分就業(yè)的重要條件。
就業(yè)服務(wù)包括職業(yè)介紹,、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練,、生產(chǎn)自救、失業(yè)救濟(jì)等項(xiàng)內(nèi)容,，是各級(jí)人民政府幫助勞動(dòng)者在市場(chǎng)就業(yè)中實(shí)現(xiàn)平等競(jìng)爭(zhēng)的重要手段,。
就業(yè)服務(wù)主要包括：（1）為勞動(dòng)供求雙方相互選擇,，實(shí)現(xiàn)就業(yè)而提供的各類職業(yè)介紹服務(wù)。辦好職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),，形成全國(guó)職業(yè)介紹體系,，為勞動(dòng)力供求雙方提供服務(wù)。（2）為提高勞動(dòng)者職業(yè)技術(shù)和就業(yè)能力的多層次,、多形式的就業(yè)訓(xùn)練和轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練服務(wù),。辦好就業(yè)訓(xùn)練中心和各種職業(yè)訓(xùn)練班，開展職業(yè)培訓(xùn),，提高勞動(dòng)者素質(zhì),，增加自身就業(yè)儲(chǔ)備，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì),。（3）為保障失業(yè)者基本生活和幫助其再就業(yè)的失業(yè)保險(xiǎn)服務(wù),。建立和完善失業(yè)保險(xiǎn)金制度，為失業(yè)人員提供必要的社會(huì)救濟(jì),。（4）組織勞動(dòng)者開展生產(chǎn)自救和創(chuàng)業(yè)的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)企業(yè),。管好、用好就業(yè)經(jīng)費(fèi),，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)和培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展,。
開展職業(yè)介紹是對(duì)求職者的有力幫助，也是培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場(chǎng)體制的具體手段,。在政府職能部門舉辦的職業(yè)介紹中,，要特別強(qiáng)調(diào)它的服務(wù)性和無(wú)償性。前者要求它要為勞動(dòng)者個(gè)人擇業(yè)和用人單位擇員服務(wù),，特別要為勞動(dòng)者個(gè)人擇業(yè)服務(wù),。后者明確政府的職業(yè)介紹工作應(yīng)當(dāng)是不收費(fèi)的，職業(yè)介紹所應(yīng)當(dāng)是非營(yíng)利性的織織,。
在國(guó)際勞工組織通過(guò)的第一批公約中就有關(guān)于職業(yè)介紹的內(nèi)容,。1919年，國(guó)際勞工組織只支持政府開辦的公共職業(yè)介紹所,，對(duì)于收費(fèi)的私營(yíng)職業(yè)介紹所采取限制和禁止的態(tài)度,。其理論基礎(chǔ)就是勞動(dòng)力不是商品，不應(yīng)將為勞動(dòng)者介紹工作作為商業(yè)行為從中牟利,。同時(shí),，職業(yè)介紹工作的必要開支應(yīng)納入政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算予以解決。
《就業(yè)促進(jìn)法》不僅應(yīng)當(dāng)明確職能部門的職業(yè)介紹是無(wú)償?shù)�,，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定逐步取締經(jīng)營(yíng)性的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu),，對(duì)暫時(shí)保留的這類機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的管制,。
在日本,，經(jīng)營(yíng)性職業(yè)介紹所只限于為藝術(shù)家、音樂(lè)家之類的人服務(wù)；英國(guó)對(duì)所有私營(yíng)職業(yè)介紹所由就業(yè)大臣進(jìn)行專門管制,，并由地方政府對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行審批,、監(jiān)督和檢查。
4.提供資金支持,，促進(jìn)失業(yè)者就業(yè)
政府應(yīng)當(dāng)制定全面,、系統(tǒng)的積極就業(yè)政策，對(duì)失業(yè)人員再就業(yè)提供財(cái)政和資金支持,。
我國(guó)目前已有的措施包括：稅費(fèi)減免,，包括對(duì)自謀職業(yè)的下崗失業(yè)人員、吸納下崗失業(yè)人員的服務(wù)型企業(yè)和國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余職工給予不同稅費(fèi)減免照顧,；信貸補(bǔ)貼政策,，對(duì)自謀職業(yè)的下崗失業(yè)人員申請(qǐng)小額貸款，由財(cái)政提供擔(dān)保與貼息;社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼政策,，包括對(duì)吸納下崗失業(yè)人員的服務(wù)型企業(yè)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼,，對(duì)公益性崗位安置的大齡就業(yè)困難對(duì)象給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼;職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼政策，即對(duì)下崗失業(yè)人員進(jìn)行免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹,。
目前,，政府應(yīng)當(dāng)加大相應(yīng)的財(cái)政投入，把增加就業(yè)崗位擺到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同等重要的位置,�,！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)行促進(jìn)就業(yè)的政策為立法基礎(chǔ)，充分考慮我國(guó)國(guó)情,，明確政府加大財(cái)政投入的具體指標(biāo),，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)促進(jìn)就業(yè)較快增長(zhǎng),，讓社會(huì)成員在就業(yè)中分享社會(huì)發(fā)展的成果,。(作者：黎建飛 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授,中國(guó)勞動(dòng)法研究會(huì)常務(wù)理事) |