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編者按：8月26日,，十屆全國人大常委會第二十九次會議上,，《循環(huán)經(jīng)濟法（草案）》首次提交審議,。這部從2005年7月啟動立法程序,，歷時兩年多充分調(diào)研,、認真討論和反復研究論證才成型的法律草案,，以建立基本管理制度為核心,，對我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟做出了相關制度安排,。作為循環(huán)經(jīng)濟立法起草小組組長，全國人大環(huán)資委副主任馮之浚為本刊撰文,，詳述了我國循環(huán)經(jīng)濟立法的“中國特色”,。
新世紀新階段，我國以科學發(fā)展觀統(tǒng)籌全局,，堅持大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,，促進我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。但是,，我國循環(huán)經(jīng)濟還處于起步階段,，實踐中仍存在不少問題和障礙，迫切需要立法加以解決,。
由于我國所處的社會經(jīng)濟發(fā)展階段不同,，面臨的環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題不同，循環(huán)經(jīng)濟立法,，一方面要總結國內(nèi)外大量的實踐經(jīng)驗,，另一方面要將時代特征、中國特色,、行業(yè)特點和自身特長有機結合,，形成有特色的循環(huán)經(jīng)濟立法。
特征之一：綜合管理法
國外關于循環(huán)經(jīng)濟的立法，多由經(jīng)濟專門機構負責,，往往帶有很重的單項法的色彩,。而我國在立法時，是由全國人大環(huán)資委牽頭,，協(xié)同全國人大法律委,、財經(jīng)委、常委會法工委,、國家發(fā)改委和國家環(huán)�,？偩值挠嘘P部門共同參加法律的起草工作，層次高,，立意深,，表明我國的循環(huán)經(jīng)濟法并非單一法，而是涉及眾多相關部門的綜合性管理法律,。立法的目的是為了實現(xiàn)“投入最小化,、廢物資源化、環(huán)境無害化”,，達到以最小發(fā)展成本獲取最大經(jīng)濟效益,、社會效益和環(huán)境效益的綜合目的。
與其他國家循環(huán)經(jīng)濟法的發(fā)展歷程相比較,，能更清楚地了解我國循環(huán)經(jīng)濟法的這一顯著特征,。如日本的循環(huán)經(jīng)濟立法從孕育、產(chǎn)生到不斷健全和完善,，都體現(xiàn)出了明顯的環(huán)境保護色彩,。1994年，日本內(nèi)閣制定環(huán)境基本計劃,，首次提出“實現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的經(jīng)濟社會體制”,。《環(huán)境白皮書》提出“環(huán)境立國”的新戰(zhàn)略,，將環(huán)境保護提到了國家戰(zhàn)略的重要地位,。盡管已經(jīng)做出上述努力，但是由生產(chǎn)和消費產(chǎn)生的廢棄物仍然是日本面臨的主要國內(nèi)問題之一,。為此,，在1996年的《環(huán)境基本法》之下，日本于2000年召開“環(huán)保國會”,，參眾兩院表決通過和修訂了《促進資源有效利用法》等多項法規(guī),，并相繼頒布實施了廢棄物處理、資源有效利用,、政府綠色采購以及涉及容器包裝,、家電,、建筑材料、食品和汽車再生利用等八部專門法,。顯而易見,，日本的循環(huán)經(jīng)濟立法起源于廢棄物問題，以解決環(huán)境污染問題為目標,，旨在解決整個社會發(fā)展進程中面臨的環(huán)境問題，基本上是以環(huán)境保護為中心的法律,。
特征之二：減量化優(yōu)先的全過程治理法
由于發(fā)展階段的不同,，發(fā)達國家的循環(huán)經(jīng)濟立法多強調(diào)資源化，強調(diào)環(huán)境保護,。而我國循環(huán)經(jīng)濟立法遵循“減量化是循環(huán)經(jīng)濟第一法則”的要求,，重點強調(diào)“減量化”，從而保證在發(fā)展的源頭上實現(xiàn)資源節(jié)約,，在發(fā)展的過程中實現(xiàn)多重利用,，在發(fā)展的結果里實現(xiàn)綜合效益。
德國的循環(huán)經(jīng)濟立法與實踐在世界上廣受好評,。該國礦產(chǎn)資源并不豐富,，經(jīng)過工業(yè)化的大量消耗，不可再生的礦產(chǎn)資源所剩無幾,。與此同時,，大量的廢舊物資，如廢鋼鐵,、老舊汽車,、廢家電等卻“堆積如山”。這在客觀上要求對廢棄物進行再生利用,，以降低經(jīng)濟發(fā)展的成本,。此外，由消費帶來的日益增加的垃圾（包括工業(yè)和消費領域的廢棄物）,，也成為德國面臨的最大國內(nèi)環(huán)境問題之一,。到上世紀中后期，德國意識到,，簡單的垃圾末端處理并不能從根本上解決問題,。于是，德國在1996年制定了《循環(huán)經(jīng)濟和廢棄物管理法》,。該法的目的是徹底改造垃圾處理體系,，建立產(chǎn)品責任（延伸）制度，要求在產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用過程中盡量減少垃圾的產(chǎn)生,，在使用后要安全處置或重新被利用,。因此,，德國的循環(huán)經(jīng)濟立法是由垃圾問題而起，重點是“垃圾經(jīng)濟”（3R和最終安全處置）,，并向生產(chǎn)體系（企業(yè)）中的資源循環(huán)利用延伸,。
我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，不僅面臨因人口增加和生活水平提高而來自消費環(huán)節(jié)的大量廢物問題,，更面臨由于經(jīng)濟高速增長中生產(chǎn)經(jīng)營粗放,、資源能源利用效率較低、污染產(chǎn)生排放嚴重所引發(fā)的資源環(huán)境問題,。我國的循環(huán)經(jīng)濟立法將著力解決能耗物耗過高,、資源浪費嚴重、前端減量化潛力大的問題,，實現(xiàn)資源的高效利用和節(jié)約使用,。為此，我國循環(huán)經(jīng)濟立法遵循：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應當在技術可行,、經(jīng)濟合理和環(huán)境友好的條件下,，以減量化優(yōu)先為原則的指導思想開展工作。
減量化優(yōu)先原則與再利用和資源化優(yōu)先原則相比,，包括了生產(chǎn),、流通和消費領域內(nèi)所有的減量化活動。比如,，不僅對“減量化”有一些原則性的特殊規(guī)定,，還分別對“生產(chǎn)過程中的減量化”和“流通、消費過程中的減量化”提出了具體要求,。同時,，也提出要在“減量化”的前提下，做到“再利用和資源化”,�,？梢哉f，這是一部減量化優(yōu)先與資源綜合利用相結合的全過程治理法,。
特征之三：既有總體框架,，又重點突出
我國的循環(huán)經(jīng)濟法既有一般綜合法的框架，又突出主要工業(yè)行業(yè)和重點企業(yè),，著力解決影響我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重大問題,。比如，考慮到我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段,，鋼鐵,、有色金屬、煤炭,、電力,、石油石化,、化工、建材,、建筑,、造紙、紡織,、食品等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高,，資源利用效率低，污染物排放量大,，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重,，在當前和今后一段時期，抓住了這些重點行業(yè)的重點企業(yè),，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關鍵。因此,，我國循環(huán)經(jīng)濟法專門設立了重點企業(yè)管理制度,，明確提出節(jié)能減排的強制要求，并定期進行審核,。
可見,，從實際出發(fā)，突出重點,，著力解決主要矛盾,，是我國循環(huán)經(jīng)濟立法的重要指導思想之一。
特征之四：法律文本與配套法規(guī)有機結合
我國的循環(huán)經(jīng)濟法既要普遍適用于全國不同地區(qū),，又要涵蓋從資源開采到廢物最終處置的整個經(jīng)濟過程,，還要突出重點行業(yè)和企業(yè)，因此,，在循環(huán)經(jīng)濟法立法的同時,，將會同有關部門研究制定與之配套的政策、法規(guī),、規(guī)范,、制度、標準,、技術支撐體系,，為我國循環(huán)經(jīng)濟的科學發(fā)展提供法律依據(jù)、技術保障和行為規(guī)范,。
目前,，已出臺的配套文件中，關于基本制度的有11項,，關于減量化的有24項,，關于再利用和資源化的有10項,，關于激勵措施的有16項。其中,，與統(tǒng)計,、標準等基本制度相配套，與國家質(zhì)檢總局職責相關的有30多項標準,，主要涉及節(jié)水,、節(jié)材、可再生資源,、廢舊產(chǎn)品及廢物的回收利用等四個領域,。僅節(jié)水領域就涉及到《用水單位用水計量器具配備和管理通則》、《水嘴用水效率限額及等級》等10項配套文件,。與評價和考核制度相配套的《循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系及其考核規(guī)定》,，由國家發(fā)改委會同統(tǒng)計局、環(huán)�,？偩值扔嘘P部門正在研究制定中,。眾多配套的規(guī)定、辦法,、標準,、規(guī)劃與循環(huán)經(jīng)濟法同步實施，保證了法律條文的嚴肅性和可操作性,。
特征之五：制度安排十分完善
我國的循環(huán)經(jīng)濟法,，為循環(huán)經(jīng)濟的健康發(fā)展設立了八項基本制度。第一,，建立循環(huán)經(jīng)濟規(guī)劃制度,，明確政府績效評價考核和鼓勵、限制或禁止措施的具體要求,。第二,，建立循環(huán)經(jīng)濟評價指標體系和考核制度，杜絕一些地方重經(jīng)濟增長,、輕資源和環(huán)境保護的做法,。第三，建立循環(huán)經(jīng)濟的標準,、標識,、標志和認證制度，規(guī)范政府評價循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展狀況的依據(jù)和手段,。第四,，建立以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度，明確生產(chǎn)者應依法承擔其產(chǎn)品廢棄后的回收,、利用,、處置的責任,。第五，建立對重點企業(yè)資源節(jié)約和循環(huán)利用的定額管理制度,，加強對鋼鐵,、有色金屬、煤炭,、電力,、石油石化、化工,、建材,、建筑、造紙,、紡織,、食品等主要工業(yè)行業(yè)的高耗能、高污染企業(yè)的監(jiān)管,。第六,，完善產(chǎn)業(yè)政策制度，規(guī)范和引導符合循環(huán)經(jīng)濟要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，限制高消耗、高污染行業(yè)的發(fā)展,。第七,，建立政策激勵制度，調(diào)動各行各業(yè)的積極性,，鼓勵走循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展道路,。第八，建立明確政府,、企業(yè)和公眾責任的有關制度,，以在生產(chǎn)、流通,、消費各環(huán)節(jié)中,，充分發(fā)揮政府的主導作用、企業(yè)的主體作用和公眾的參與作用,，形成推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的整體合力,。
以上八項制度準確地把握了我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)要求，確保權責明確,、行為規(guī)范,、監(jiān)督有力、高效運轉(zhuǎn),，體現(xiàn)了激勵和約束兩方面的機制和措施,，為循環(huán)經(jīng)濟成為真正意義上的法治經(jīng)濟提供了制度保障,。 |