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隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化,，作為核心政策工具之一的財政政策,，正面臨著新的挑戰(zhàn)。對此,，充分認清財政政策實施中存在的問題,，厘清未來的發(fā)展方向,，是當(dāng)前宏觀調(diào)控與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然需要。
應(yīng)該說,，在本輪調(diào)控過程中,，財政政策對于刺激內(nèi)需起到了重要作用，但過度依賴財政投資性支出政策,，對于稅收政策,、財政消費性支出政策、國有資本運營政策等其他財政政策工具重視相對不夠,，同時,，對于財政政策與貨幣金融政策的協(xié)調(diào)，也有許多不足之處,。這些都制約了財政政策的作用效果,。
對財政政策的結(jié)構(gòu)效果重視也不足。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,，財政政策支持對象,，更多是重工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，一定程度上加重了長期困擾中國經(jīng)濟的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)問題,。從企業(yè)結(jié)構(gòu)來看,，財政政策實施的受益者，更多是國有企業(yè),、大型企業(yè),，而對于民營企業(yè)、中小企業(yè)的支持力度還嚴重不足,，這也使得后者在危機中復(fù)蘇的程度遠遠落后于前者,。再從區(qū)域結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)來看，在充分調(diào)動了地方政府的投資熱情之后,，財力充足的各地方政府,，進一步增大了財政投資的擴張程度，并且首先保障城市領(lǐng)域的投資，而財力較弱的地方則對財政投資政策運用乏力,，這使得原有的區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡問題更加突出,。
財政政策對居民消費與社會福利的支持，也還有所不足,。雖然從規(guī)模和增幅來看,，近年來中央財政的相關(guān)支出不斷增加，但與迅速增長的投資性支出相比較,，這些支出卻已相對落后,，難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。甚至在地方政府層面上,，為了配合和保障中央積極財政政策的實施,，對社會福利和保障性支出還間接產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。
在政府迫切運用財政政策來刺激內(nèi)需的過程中,，財政資金的使用效率經(jīng)常被忽視,。一方面，財政資金在撥付之后,，對于后續(xù)使用的情況缺乏客觀科學(xué)的評價和管理,。另一方面，財政投資的管理存在弊端,，如同一個項目有多個部門管,，地方針對同一個項目，還可以分頭向多個部門要錢,。正是由于缺乏對資金使用效率的重視,，
去年在積極財政政策執(zhí)行過程中，地方政府主導(dǎo)的公共建設(shè)項目大量出現(xiàn)過度投資和重復(fù)投資,，降低了財政資金的實際運用效率和效果,。
為了使財政政策在未來經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更有效的作用，筆者以為,，在政策思路上有幾方面問題亟須有所突破,。
其一，積極財政政策如何適度退出,。2010年是中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵年份,，因此如何有效地實施“退出”，是財政政策面臨的重點挑戰(zhàn),。這有兩方面含義,，一是所謂“退出”，并非是指財政投資性政策的迅速弱化,，而是如何在保障前期公共投資后續(xù)支持的情況下,，根據(jù)宏觀經(jīng)濟與財政狀況變化,，動態(tài)地改革以財政投資為主的政策運行方式。二是更加重視財政政策的結(jié)構(gòu)效果,，今后的財政政策可能需要更加關(guān)注解決產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)問題。
其二,，財稅體制改革已經(jīng)迫在眉睫,。毫不夸張地說，在2009年經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的一些問題,，無論是地方融資平臺的風(fēng)險積累,，還是地方政府“土地財政”模式下的房地產(chǎn)市場波動，其背后都是反映了現(xiàn)有財稅體制存在的弊端和矛盾,。因此,，為了完善財政政策運用，更有效地作用于經(jīng)濟社會,，財稅體制改革在目前尤其需要重視,，如物業(yè)稅改革、地方政府債券改革等,。
其三,，財政政策需要更加重視民生。不可否認,，近年來財政政策對于民生的關(guān)注程度不斷提高,，但與社會公眾日益增長的需求相比，如經(jīng)濟社會的發(fā)展階段相比,，政府“讓利于民”,、“支持民生”的程度還遠遠不足，這不僅使得經(jīng)濟增長成果難以被多數(shù)社會公眾所享受,，增加了社會不穩(wěn)定性,，而且也難以實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展、從“出口導(dǎo)向”向“依靠內(nèi)需”的轉(zhuǎn)變等戰(zhàn)略目標,。在經(jīng)濟進一步復(fù)蘇過程中,，這些問題將受到社會各界的廣泛重視。
其四,，經(jīng)濟社會發(fā)展中的新問題,、新情況不斷出現(xiàn)，而傳統(tǒng)的財政政策工具和手段在應(yīng)對這些問題時效果難盡如人意,，財政政策創(chuàng)新的迫切性在大大增加,。例如，低碳經(jīng)濟的迅速發(fā)展,，使相關(guān)的綠色稅收制度建設(shè)的迫切性大為提高,，國有企業(yè)影響力的不斷增強,，使得新形勢下創(chuàng)新國有資本運營政策也顯得非常重要。對此,，下一步的財政政策運行,，亟待在理論和實踐方面有所創(chuàng)新和突破。
最后,，財政政策的內(nèi)外協(xié)調(diào)更加重要,。一方面，面臨更加復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢,，以及外匯儲備管理體制改革,、利率市場化改革、國庫管理制度改革等方面的要求,，財政政策與貨幣政策的配合將亟待創(chuàng)新,。此外，財政政策與產(chǎn)業(yè)政策,、土地政策,、環(huán)保政策等的協(xié)調(diào)，也需要有更多,、更好的創(chuàng)新嘗試,。另一方面，在財政政策工具的內(nèi)部運用方面,，也需要進一步協(xié)調(diào)優(yōu)化,，尤其體現(xiàn)在財政投資支出與消費支出政策之間、稅收政策與支出政策之間,、稅收政策與非稅收政策之間等,，從而在整體上提高財政政策效率。
（作者系中國社會科學(xué)院金融研究所副研究員） |