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政府融資平臺(tái)實(shí)際在上世紀(jì)90年代就已經(jīng)出現(xiàn),，但真正引起關(guān)注卻是在這次“保增長(zhǎng),、擴(kuò)內(nèi)需”的投資大潮中。現(xiàn)在回頭來(lái)看,，以政府公共投資為主導(dǎo)的4萬(wàn)億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速企穩(wěn)回升的最直接,、最關(guān)鍵因素,。在這過(guò)程中，政府融資平臺(tái)的積極作用應(yīng)充分肯定,。雖然其運(yùn)營(yíng)管理存在這樣或那樣的問(wèn)題,，但在危機(jī)關(guān)頭,，融資平臺(tái)在迅速貫徹中央和地方政府決策意圖、落實(shí)刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃,、籌措配套資金,、組織實(shí)施重大項(xiàng)目等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。
當(dāng)然,，大規(guī)模發(fā)展政府融資平臺(tái),，只能說(shuō)是非常時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是不可持續(xù)的,。目前,，很多地方的政府融資平臺(tái)已經(jīng)接近或超過(guò)償債能力的極限。
據(jù)相關(guān)報(bào)道,，目前全國(guó)各級(jí)政府融資平臺(tái)有8000多家,，銀行貸款余額近6萬(wàn)億元，其中項(xiàng)目貸款余額近5萬(wàn)億元,。地方政府融資平臺(tái)隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí),。如何防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方政府融資平臺(tái)規(guī)范健康發(fā)展,，成為當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù),。
紓緩地方財(cái)政壓力
政府融資平臺(tái)問(wèn)題要?dú)v史、辯證地來(lái)看,。徹底解決融資平臺(tái)問(wèn)題,、管控好融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，需要正本清源,、因勢(shì)利導(dǎo),。
一是要適時(shí)重檢和改革分稅制，從體制上改變地方財(cái)政積弱狀況,。1994年的分稅制改革,，統(tǒng)一了稅法，增強(qiáng)了中央的調(diào)控力,，意義重大,。但是也應(yīng)看到，經(jīng)過(guò)這十多年的發(fā)展變遷,，地方財(cái)政收入在占整體財(cái)政收入中的占比在不斷下降,，很多地方實(shí)際上成了“吃飯財(cái)政”，稅收收入僅能維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和基本公共服務(wù)支出,，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面已是捉襟見(jiàn)肘,。依賴(lài)融資平臺(tái)、土地出讓解決資金缺口,，客觀(guān)上也屬無(wú)奈之舉,。因此,，管控融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不能僅靠“防”和“堵”，更要注重疏導(dǎo),，著眼于從體制上解決問(wèn)題,。我個(gè)人認(rèn)為，啟動(dòng)新一輪分稅制改革的時(shí)機(jī)已漸成熟,，要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則,，做到合理分賬，并賦予地方一定的稅收管理權(quán),，做強(qiáng)地方的支柱財(cái)源,，這才是治本之計(jì)。
二是逐步放開(kāi)地方政府發(fā)債限制,，引入市場(chǎng)化融資機(jī)制,。我國(guó)預(yù)算法還不容許地方政府直接發(fā)債，因此目前采取的是財(cái)政部代發(fā)地方債券的變通形式,。財(cái)政部代發(fā)債券,，背后是國(guó)家信用，而地方政府直接發(fā)債則完全基于地方政府的信用,，實(shí)質(zhì)內(nèi)涵大不相同,。融資平臺(tái)資金屬于預(yù)算外管理，游離于財(cái)政監(jiān)督體系之外,。而允許地方政府通過(guò)發(fā)債募集資金,，嚴(yán)格納入預(yù)算內(nèi)管理，其優(yōu)點(diǎn)是公開(kāi)透明,。通過(guò)市場(chǎng)的剛性約束和監(jiān)督機(jī)制,，可以更有效地避免地方政府負(fù)債的非理性擴(kuò)張，有助于強(qiáng)化自律機(jī)制,、培育信用文化,，總的來(lái)看是利大于弊。
有專(zhuān)家指出,，目前地方政府發(fā)債的技術(shù)難題在于信用評(píng)級(jí),。實(shí)際上，近年來(lái)國(guó)內(nèi)金融業(yè)在客戶(hù)信用評(píng)級(jí),、國(guó)家主權(quán)評(píng)級(jí)等方面都取得長(zhǎng)足進(jìn)步,，我個(gè)人認(rèn)為，從技術(shù)上看,，信用評(píng)級(jí)已不成其為制約瓶頸,。
三是通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出，紓緩負(fù)債壓力,，吸引社會(huì)資本參與,。目前地方政府融資平臺(tái)遍地開(kāi)花，需要抓緊清理,，主動(dòng)收縮戰(zhàn)線(xiàn),，做實(shí)資本，降低負(fù)債率,，防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),。對(duì)于一些有良好經(jīng)營(yíng)回報(bào)和穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如收費(fèi)公路和橋梁,，部分供水,、供氣、供熱,、污水處理,、垃圾處置等項(xiàng)目，都可以考慮通過(guò)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓,、合資合作等多種形式,，實(shí)現(xiàn)政府投資逐步退出。另外還可以探索引入資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新機(jī)制,，這在國(guó)外有很多成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒,。
古人說(shuō)過(guò)，“不去小利,，則大利不得”,。通過(guò)主動(dòng)退出“有利可圖”的項(xiàng)目，不僅有助于地方政府及時(shí)回籠資金,，用于更迫切,、更緊要的民生領(lǐng)域，而且可以大大拓寬民間資本,、外資等投資渠道,，吸引社會(huì)資本參與。只有激活了民間資本,，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)才是可持續(xù)的,。
嚴(yán)控政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)
建設(shè)銀行在基礎(chǔ)設(shè)施信貸領(lǐng)域具有傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的把控也是很審慎的,，我們建立了一套比較完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理的制度,、底線(xiàn)和標(biāo)準(zhǔn)：
一是在客戶(hù)準(zhǔn)入方面，實(shí)行嚴(yán)格的名單制管理,，綜合考察地方財(cái)政實(shí)力,、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、信用等級(jí),、項(xiàng)目情況等因素,，設(shè)定差別化的信貸政策和準(zhǔn)入要求,。同時(shí)對(duì)地方政府級(jí)別、債務(wù)率,、一般預(yù)算收入,、財(cái)政資金自給率、財(cái)政償債率等指標(biāo)明確底線(xiàn),，不符合標(biāo)準(zhǔn)的不予準(zhǔn)入,。
二是在具體項(xiàng)目把握方面，重點(diǎn)關(guān)注第一還款來(lái)源,，對(duì)于自身無(wú)經(jīng)營(yíng)收入,、完全依靠財(cái)政資金還款的政府融資平臺(tái)禁止辦理新增授信。嚴(yán)格項(xiàng)目資本金要求,，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資本金到位真實(shí)性的審查,。嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，要求必須按項(xiàng)目單獨(dú)進(jìn)行評(píng)估,、審批和簽署合同,。
三是規(guī)范貸款擔(dān)保方式。要求借款人提供合格的抵質(zhì)押物,；對(duì)于單純以項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行抵押的,，嚴(yán)控抵押率。
四是嚴(yán)格權(quán)限控制,，將政府融資平臺(tái)貸款發(fā)放的核準(zhǔn)權(quán)上收總行,，未經(jīng)總行核準(zhǔn)，各級(jí)審批部門(mén)一律不得受理,。
五是強(qiáng)化貸后管理和資金流向監(jiān)控,。在系統(tǒng)中設(shè)置政府融資平臺(tái)客戶(hù)標(biāo)識(shí)并動(dòng)態(tài)監(jiān)控。綜合運(yùn)用資金封閉管理協(xié)議,、開(kāi)立償債資金專(zhuān)戶(hù),、政府補(bǔ)貼資金專(zhuān)戶(hù)等方式，控制貸款用途,、掌握資金流向,，確保還款來(lái)源到位。同時(shí)建立完善了貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),、排查及防控應(yīng)對(duì)機(jī)制等,。總的來(lái)看,，通過(guò)上述舉措,，各級(jí)機(jī)構(gòu)較好地管控住融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)。
（作者為中國(guó)建設(shè)銀行副行長(zhǎng)兼首席風(fēng)險(xiǎn)官） |